II GSK 1602/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp.j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2137/17 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. j. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności administracji i błędne uznanie, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny i nie doszło do naruszeń art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., podczas gdy: a) nie wyjaśniono okoliczności czy w kiosku znajdował się punkt do gier na automatach, czy też jedynie umieszczono w nim automaty do gier i bezpodstawnie przyjęto, że w obiekcie znajdował się punkt do gier na automatach mimo, że materiał dowodowy w tym zakresie nie jest jednoznaczny, a zwłaszcza nie zwrócono się do Dyrektora Izby Celnej o przesłanie akt dotyczących przeprowadzonej kontroli; b) nie ustalono kto umieści! w kiosku automaty do gier i miał obowiązek uzyskania zezwolenia na zorganizowanie w kiosku punktu gier na automatach i bezpodstawnie przyjęto, że obowiązek ten spoczywał na skarżącym mimo, że nie wynika to z materiału dowodowego; c) nie ustalono z jakich przyczyn decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana po upływie niemal 4 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącego i w konsekwencji nie uznano, że w sprawie miała miejsce przewlekłość w rozpoznaniu wniosku; d) nie ustalono okoliczności akceptowania przez zarządcę drogi zajęcia pasa drogowego w okresie rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na jego zajęcie w okresie od 1 lipca do 30 września 2015 r., bowiem nie rozważono całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie podjęto wszystkich czynności celem wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim nie przesłuchano wspólników skarżącego i w konsekwencji błędnie nałożono karę za zajęcie pasa drogowego na skarżącego; e) nie ustalono w jakim okresie pas drogowy był zajmowany przez skarżącego, tj. czy był zajmowany w dniach innych niż dni, w których przeprowadzono kontrolę; a zatem organy I i II instancji naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony; * art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej "u.d.p."), a to podnoszonej przez skarżącego niemożności nałożenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji, gdy było to akceptowane przez zarządcę drogi, czego pominięcie doprowadziło do wadliwego zastosowania powyższego przepisu i nieuchylenia zaskarżonej decyzji; * art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. do zarzutów dotyczących błędnej oceny umieszczenia automatów w kiosku jako prowadzenia w nim punktu do gier na automatach oraz dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania wspólników A. Sp.j. na okoliczności wskazane w skardze, a przede wszystkim akceptowania zajęcia pasa drogowego przez zarządcę drogi; * art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez: a) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2015 r. oraz pisma Urzędu Celnego z [...] października 2016 r. b) nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy pisma strony z [...] lipca 2015 r., c) nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i błędne ustalenie, że to na skarżącym, a nie najemcy ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie w kiosku działalności w postaci punktu do gry na automatach; d) nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę okoliczności, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 2015 r. był rozpatrywany przez Prezydenta m.st. Warszawy w sposób przewlekły i w konsekwencji nieustalenie w sposób prawidłowy okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez skarżącego; a także naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p., w sytuacji gdy zajęcie było akceptowane przez zarządcę drogi, a także długość zajęcia bez zezwolenia była wynikiem przewlekłego rozpatrywania wniosku z [...] czerwca 2015 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy: zajmowanie pasa drogowego przez skarżącego było akceptowane przez zarządcę drogi, który miał świadomość zajmowania pasa drogowego pod kiosk handlowy - zwłaszcza po przeprowadzeniu kontroli, a jednak nie wezwał skarżącego do usunięcia kiosku handlowego lub dokonania jakichkolwiek innych czynności; zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia nie było zawinione przez skarżącego, bowiem złożył on wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w W. pod kiosk handlowy [...] czerwca 2015 r., czyli przed zakończeniem okresu, na który zostało wydane wcześniejsze zezwolenie, a decyzja została wydana przez organ I instancji dopiero w dniu [...] października 2015 r., a zatem po prawie 4 miesiącach, z której to okoliczności nie można wywodzić negatywnych skutków dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoczynając od oceny najdalej idących zarzutów procesowych naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – NSA uznał, że nie są one zasadne. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz do argumentów strony, że błędnie oceniono umieszczenie automatów w kiosku jako prowadzenie w nim punktu do gier na automatach oraz nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania wspólników spółki. Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na formułowane zarzuty należy podnieść, że nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd powinien odnieść się do sformułowanych w skardze zarzutów. Tym niemniej – jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Oznacza to, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ponieważ ocena Sądu pierwszej instancji odnośnie do tychże zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia wyroku tego Sądu. Z wywodów Sądu jednoznacznie wynika, dlaczego w jego ocenie, prawidłowo nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 8, 77 i 80 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że nie doszło do naruszenia przez KNF ww. przepisów. Natomiast jego zdaniem WSA nie wyjaśnił, czy w kiosku znajdował się punkt do gier oraz kto miał obowiązek uzyskania zezwolenia na ew. prowadzenie takiego punktu, nieustalenie, dlaczego organ akceptował funkcjonowanie kiosku od 1 lipca do 30 września 2015 r. bez zezwolenia i przyczyn długiego rozpoznawania wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego, a także nieprawidłowe ustalenie okresu zajęcia. Regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego zobowiązują organ do wszechstronnego zbadania stanu faktycznego oceny zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanej w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym dokonanej oceny zebranych w sprawie dowodów w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że w spornym obiekcie znajdował się punkt do gier na automatach. Okoliczność ta wynikała ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Izby Celnej w Warszawie z [...] sierpnia 2015 r. Organ ten wprost stwierdził, że "działania sprawdzające (...) potwierdziły fakt prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na urządzaniu i prowadzeniu nielegalnych gier na automatach". Stanowiska tego skarżąca zaś nie podważyła za pomocą kontrargumentów, lecz jedynie ogólnikowo stwierdziła, że "nie wyjaśniono okoliczności, czy w kiosku znajdował się punkt do gier" oraz że "samo umieszczenie urządzeń w obiekcie nie świadczy jeszcze o zorganizowaniu w nim punktu do gier". Z uwagi na to, że w aktach sprawy znajduje się dokument wskazujący na to, że w spornym obiekcie prowadzona była działalność gospodarcza polegająca na urządzaniu i prowadzeniu nielegalnych gier na automatach, a okoliczność ta nie została podważona przez skarżącą, zarzuty w tym zakresie należało uznać za niezasadne. Należy przy tym stwierdzić, że z racji tego, że sporny obiekt był w dyspozycji strony, nie ma znaczenia, kto faktycznie prowadził tę działalność. Skoro skarżąca umieściła obiekt w pasie drogowym, co jednoznacznie potwierdzają złożone przez nią wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to ponosiła odpowiedzialność za zajęcie oraz za rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie. NSA nie podziela również zarzutu skarżącej, że nie ustalono, czy obiekt był umieszczony w pasie drogowym w inne dni niż te, w których przeprowadzono kontrolę. Należy bowiem stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy sporny kiosk był stosunkowo dużym obiektem związanym z innymi budynkami umieszczonymi w pasie drogowym. Wobec tego NSA uznał, że z doświadczenia życiowego wynika, że nie istnieje możliwość rozebrania budynek, a następnie jego ponownego posadowienia w tym samym miejscu. Stwierdzono zaś jego obecność 1, 3, 22 i 24 lipca 2015 r. oraz 30 września 2015 r. Ponadto, w międzyczasie podejmowane były w tym lokalu czynności. W toku postępowania spółka – poza kwestionowaniem umieszczenia obiektu w innych dniach - nie przedstawiła żadnych dowodów, które świadczyłyby o zdemontowaniu spornego obiektu między powyższymi datami. Z tych powodów zarzut ten został uznany za bezzasadny. W odniesieniu do omówionych wyżej zarzutów przede wszystkim należy przypomnieć, że ustawodawca w art. 176 p.p.s.a. w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożył na autora skargi kasacyjnej obowiązek nie tylko wskazania konkretnych przepisów, którym w jego ocenie uchybił sąd pierwszej instancji, ale uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego warunku skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie spełniła, nie wykazała bowiem, że zarzucone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wobec zaś związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy – tak jak to było odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – na ich wadliwą konstrukcję polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu materialnego, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skoro skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest zarzutem bezpodstawnym. Dodać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego należy wymierzyć karę. Wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (por. wyroki NSA z:9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15, 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16). Tym samym to bezprawne działanie strony polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia stanowiło przyczynę nałożenia kary. Trudno przy tym mówić o "akceptowaniu" tego stanu przez zarządcę drogi, skoro na skutek takiego działania strony, nałożono na nią karę pieniężną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.