II GSK 160/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 659/17 w sprawie ze skargi J R na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J R na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie lub Sąd I instancji) oddalił skargę J R (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2017 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 20 listopada 2012 r. na przejściu granicznym w Bezledach, na drodze nr 51, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi do 10 t. funkcjonariusze celni skontrolowali pojazd samochodowy wraz z naczepą, którym wykonywany był w imieniu skarżącego przewóz ładunków innych niż ładunek niepodzielny. W trakcie kontroli pojazd został dwukrotnie zważony wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi kół pojazdu "MARS", nr seryjny 1352. Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugiej, napędowej osi o 2340 kg , a przy ponownym ważeniu przekroczenie nacisku na tą samą oś o 2690 kg. Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. WSA w Olsztynie wyjaśnił, że wykonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym dało podstawę do stwierdzenia naruszenia zakazu określonego w art. 64 ust. 2 ustawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260; dalej: p.r.d.) co prowadziło do konieczności zastosowania art. 140ab ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ze względu na parametry wagowe pojazdu ustalone podczas czynności kontrolnych, organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu winna być wymierzona kara pieniężna w kwocie 15.000 zł, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek warunkujących zwolnienie z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, wymienionych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącego kwestii przedawnienia kary Sąd I instancji wyjaśnił, że powołany przez skarżącego wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, zapadł na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), która nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. WSA w Olsztynie wskazał, że ustawodawca celowo nie rozszerzył stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej na kary pieniężne nakładane za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia. Tym samym, organy administracji nie mogły tych przepisów stosować do wymierzonej kary tylko i wyłącznie na zasadzie analogii. J R zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), tj.: art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 2 § 2 o.p. przez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji doręczenie skarżącemu decyzji nakładającej na niego karę pieniężną po upływie terminu przedawnienia; art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a) i b) p.r.d. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że skarżący miał wpływ na zaistnienie ewentualnych naruszeń przepisów dotyczących nacisku na jedną oś pojazdu w sytuacji gdy było wprost przeciwnie. II. Przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 141 § 4 p.p.s.a. przez odmowę ich zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organy administracji naruszyły następujące przepisy postępowania; a) art. 8 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa i pomijający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego; b) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) przez odmowę jego zastosowania, przejawiającą się brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a) i b) p.r.d. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że skarżący miał wpływ na zaistnienie ewentualnych naruszeń przepisów dotyczących nacisku na jedną oś pojazdu w sytuacji gdy było wprost przeciwnie; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – w sytuacji gdy z wyżej wymienionych względów jest odwrotnie, albowiem mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, a w konsekwencji zasadne jest stanowisko, że Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J R oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd I instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego, co do zasady, musi być poprzedzona kontrolą przebiegu postępowania i możliwa jest tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd II instancji zwraca uwagę, że budowanie zarzutu kasacyjnego przez odesłanie do łącznego naruszenia tych przepisów jest formalnie wadliwe. Wskazane przepisy nie mają ze sobą normatywnego związku, który miałby wpływ na zakres ich stosowania, a więc i możliwość ich naruszenia w ramach wzajemnej relacji. Tym co łączy obie regulacje jest tylko to, że są one normatywnymi jednostkami tej samej ustawy, ale to przecież nie oznacza, że między nimi istnieje związek wskazany w rozpoznawanym zarzucie. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z przepisami procesowymi stosowanymi przez organy pozwala wypowiedzieć się na temat prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zatem daje sądowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli w zakresie wyjaśnienia sprawy i ustalania jej stanu faktycznego doszło do naruszeń procesowych. Natomiast art. 141 § 4 p..s.a. to przepis, który odnosi się wprost do wadliwego działania Sądu I instancji, bowiem pozwala ocenić poprawność uzasadnienia wyroku. oznacza to, że może on być samoistną podstawą kasacyjną, jeżeli strona wykaże, ze uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia prawem nakazanych wymogów. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a to oznacza, że jego naruszenie ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada elementów, na które wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć wreszcie należy, że w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie chodzi o merytoryczną poprawność uzasadnienia, a więc zgodne z prawem stawianie twierdzeń i ich wyjaśnianie przez Sąd I instancji. Jeżeli w tym zakresie skarżony wyrok narusza prawo, to strona nie może takich naruszeń zwalczać wadliwym stosowaniem art. 141 § 4 p.p.s.a., ale ma obowiązek wskazania naruszenia konkretnych przepisów procesowych lub materialnych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w ramach art. 141 § 4 stara się zwalczać uchybienia procesowe, jakich jej zdaniem dopuściły się organy i Sąd I instancji. Z tego powodu zarzut tak zbudowany musi być uznany za nieskuteczny, przede wszystkim dlatego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, a sąd kasacyjny jest związany jej granicami, w tym przedstawionymi przez stronę zarzutami. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi J R. Wskazany przepis nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie i doktrynie, w których wskazuje się, że art. 151 p.p.s.a. zawsze musi być odniesiony do właściwych przepisów procesowych lub materialnych stosowanych przez organy. Brak takiego odniesienia zawsze musi prowadzić do nieskuteczności zarzutu. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w powiązaniu z art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a) i b) p.r.d. jest nieskuteczny z tego względu, że w ogóle nie został uzasadniony. Sąd II instancji zwraca uwagę, że ustawowym nakazem płynącym z art. 176 § 1 pk 2 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów, ale także ich uzasadnienie, a więc wyjaśnienie na czym polegało to naruszenie, bo takie wskazanie determinuje kierunek kontroli wyroku. Sąd II instancji w tym zakresie nie może domniemywać intencji i argumentacji skarżącego, zatem tak zbudowany zarzut jako wadliwy jest nieskuteczny. Zdaniem NSA nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a wiec art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 2 § 2 tej ustawy w powiązaniu z art. 140aa ust. 4 pkt 1 ppkt a) i b) p.r.d. W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy o.p. odnoszące się do przedawnienia nie mają zastosowania do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdu nienormatywnego. Stanowisko Sądu I instancji w tej materii jest prawidłowe, zwłaszcza ze względu na wyraźne określenie w przepisach p.r.d. okresu przedawnienia dla takiej decyzji. Skoro więc przepisy o.p. wskazane w zarzucie nie mogły być stosowane w kontrolowanym postępowaniu, to nie mogły być naruszone. Natomiast ta część zarzutu, która odnosi się do treści art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie została uzasadniona, zatem nie wskazano na czym miało polegać i polegało naruszenie tych przepisów przez organy i Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.