II GSK 1593/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 811/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 811/17 oddalił skargę (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z (...)r., nr (...) na mocy art. 35 ust. 1a i 2a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 poz. 1829 ze zm.) – (dalej: zwanej "ustawą"), Minister Rozwoju i Finansów, wykreślił (...) (dalej: "skarżący", "strona", "przedsiębiorca") z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Przedmiotem postępowania administracyjnego, jakie prowadził - wzywając pismem z (...). przedsiębiorcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej w rubrykach: "Adres głównego miejsca wykonywania działalności", "Adres do doręczeń" oraz "Adres zamieszkania"- ul. (...), (...), lub w przypadku braku tytułu prawnego poinformowano o konieczności dokonania zmiany we wpisie w CEIDG w zakresie ww. adresów w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - była ocena, czy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której dane adresowe podał samodzielnie w CEIDG w zakresie swoich danych adresowych we wskazanych rubrykach. Organ ustalił, że pomimo skutecznego doręczenia ww. korespondencji na adres dodatkowego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, tj. na adres: ul. Grodzka 22 w Lublinie, przedsiębiorca nie dokonał zmian w CEIDG. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z (...)r. nr (...), który w całości utrzymał w mocy własną decyzję z (...)r. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i nie stwierdził naruszenia norm k.p.a., zarzucanych w skardze. WSA wskazał, że skarga jest powieleniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd administracyjny pełni jedynie funkcje kontrolne, o ściśle ustalonym ustawowo zakresie a nie jest trzecią instancją ponownie rozpatrującą sprawę co do istoty. Zarzuty naruszenia art. 6-16 k.p.a. w ogóle nie wykazują, że ich uchybienie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu I instancji zarzuty procesowe jak i materialne podniesione w skardze nie mają jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro to zastosowane w zaskarżonej decyzji normy prawa materialnego - art. 35 ust. 1a i 2a, w zw. z art. 16a ustawy w związku z art. art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 3 k.p.a. wskazały, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wyznaczyły tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. W istocie były to wygenerowane z ewidencji CEIDG, w kolejnych okresach, opatrzone datą z ewidencji CEIDG, informacje wskazujące na nie dokonanie przez przedsiębiorcę zmian adresowych, czyli nie usunięcie nieprawidłowości, wobec nie przedstawienia tytułu prawnego do wpisu adresu ul. (...)- mimo, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący potwierdził nieprawidłowość wpisanych tam danych adresowych. Sąd I instancji wskazał, że zakres rozstrzygnięcia obejmował, zgodnie z art. 35 ust. 1a i 2a ustawy cały zakwestionowany wpis. Zarzut naruszenia ww. norm nie znajdował zatem podstaw. Organ dokonał rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania. Sąd I instancji podniósł, że skoro, począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r., w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, "adres zamieszkania" nie podlega wpisowi do CEIDG, wpisowi podlegają jedynie te dane adresowe, o których stanowi art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o swobodzie działalność gospodarczej. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność tę uwzględnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, iż skutkiem wskazanej wyżej zmiany, dane w zakresie "adresu zamieszkania", nie są już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 35 ust. 1 i 2a ustawy. WSA podzielił argumentację organu, że podnoszone okoliczności świadczenia usług prawniczych pod adresem przy ul. (....) w (...) (jako adres dodatkowych miejsc wykonywania działalności gospodarczej), nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1a i 2a ustawy przez błędne przyjęcie, że w wypadku, gdy przedsiębiorca nie wskaże tytułu do nieruchomości wykreśleniu podlega cały wpis również w sytuacji, gdy faktycznie prowadzi on działalność w miejscu, które jest zgłoszone do CEIDG; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. do art. 16 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, a więc z oczywistym naruszeniem reguł ogólnych k.p.a. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej, jako podstawę kasacyjną, wskazano art.174 p.p.s.a. Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien po pierwsze wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, a ponadto uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09; ten wyrok i pozostałe cytowane, są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Autor skargi kasacyjnej, jako wzorzec kontroli, powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Tymczasem w zarzutach naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie art. 6 k.p.a. do art. 16 k.p.a.. Tak samo zarzuty te zostały określone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Taki sposób sformułownia zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy za wadliwy. Pamiętać bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie jest możliwe. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, określonego jako pkt 1) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on niezasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1a ustawy w przypadku powzięcia przez ministra właściwego do spraw gospodarki informacji o braku tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wpisie do CEIDG, której adres określono zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 5, minister właściwy do spraw gospodarki wzywa przedsiębiorcę do przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 16a ust. 1, lub dokonania odpowiedniej zmiany wpisu w tym zakresie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast w myśl art. 35 ust. 2a ustawy jeżeli, mimo wezwania, o którym mowa w ust. 1a, przedsiębiorca nie przedstawi tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 16a ust. 1, lub nie dokona zmiany swojego wpisu w zakresie adresu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5, minister właściwy do spraw gospodarki wykreśla, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG. W rozpoznawanej sprawie bezspornym faktem jest, że w CEIDG, jako adres głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, adres do doręczeń oraz jako adres zamieszkania skarżącego, to jest ul. (...), wpisany jest adres nieruchomości, do której nie posiada on tytułu prawnego. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest także to, że skarżący prawidłowo wezwany do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wyżej wskazanej, lub w przypadku braku tytułu prawnego, poinformowany o konieczności dokonania zmiany we wpisie w CEIDG w zakresie ww. adresów, nie dokonał tego w zakreślonym terminie. Biorąc pod uwagę wyżej wskazany stan faktyczny, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z unormowań zawartych w art. 35 ust. 1a i 2a ustawy organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, która wykreślono, przedsiębiorcę z CEIDG, albowiem decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją związaną. Zauważyć należy, że przepis art. 35 ust. 2a ustawy nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jasno i precyzyjnie wskazuje, że w przypadku gdy wezwany przedsiębiorca w zakreślonym terminie nie przedstawi tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 16a ust. 1, lub nie dokona zmiany swojego wpisu w zakresie adresu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5, minister właściwy do spraw gospodarki wykreśla, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG. Podkreślić kolejny raz trzeba, że wykreśleniu z CEIDG podlega przedsiębiorca (cały wpis), a nie poszczególne wadliwie wpisane dane, co błędnie sugeruje skarżący w skardze kasacyjnej i wcześniejszych pismach. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust. 1a i 2a ustawy. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.).