II GSK 1568/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1802/17 w sprawie ze skargi [A.] z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] z siedzibą w Ł. na rzecz Ministra Infrastruktury 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 3 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1802/17 oddalił skargę [A.] z siedzibą w Ł. (dalej: skarżący, stowarzyszenie) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Łódzki (dalej: organ pierwszej instancji) dokonał wpisu stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia pod pozycją nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [1] Wojewoda Łódzki zakazał stowarzyszeniu wykonywania działalności regulowanej, czyli prowadzenia ośrodka szkolenia, o którym stanowi art. 39g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.) z powodu złożenia przez przedsiębiorcę oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, a dotyczącego urządzenia do symulowania jazdy w warunkach specjalnych. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z orzeczeniem o zakazie wykonywania działalności regulowanej Wojewoda Łódzki decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [2] działając na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. a u.t.d. oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej cyt. jako: u.s.d.g.) wykreślił z dniem [...] grudnia 2016 r. skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego o wykreśleniu skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia wskazując, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej najpierw rozstrzyga o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej, a następnie o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 u.s.d.g. po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Organ wskazał ponadto, że przedsiębiorca ubiegający się o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia składa oświadczenie, o którym stanowi art. 39g ust. 6 u.t.d., że znane mu są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, określone w ustawie o transporcie drogowym, w tym warunek posiadania miejsca do jazdy w warunkach specjalnych, o którym mowa w art. 39g ust. 2 pkt 3 lit. d u.t.d. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał urządzenie do symulowania jazdy w warunkach specjalnych pn. "Symulator wysokiej klasy do nauki jazdy samochodem ciężarowym i autobusem", typ [...] nr fabryczny [...], dla którego Instytut Transportu Samochodowego wydał certyfikat zgodności nr [...] wyd. 2. Mimo upływu ważności certyfikatu w dniu [...] października 2015 r. skarżący trzykrotnie, tj. w pismach z [...] stycznia 2016 r., z [...] lutego 2016 r. oraz z [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że spełnia wymagania ustawowe, co w ocenie organu należało potraktować jako oświadczenia niezgodne ze stanem faktycznym, będące podstawą do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem stowarzyszenie wniosło skargę, w której domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w całości, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie organ prawidłowo wydał dwie decyzje, pierwszą o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia i drugą o wykreśleniu przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia z rejestru działalności regulowanej. Dalej sąd wskazał, że wyrokiem z 3 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1803/17 została oddalona skarga stowarzyszenia na decyzję Ministra z [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r. nr [1] o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że w chwili uzyskania wpisu skarżący spełniał warunki do wykonywania działalności określone w art. 39g ust. 2 u.t.d. z uwagi na posiadanie urządzenia o nazwie "Symulator wysokiej klasy do nauki jazdy samochodem ciężarowym i autobusem", typ [...] nr fabryczny [...]. Jednak strona trzykrotnie złożyła – już po upływie ważności certyfikatu w dniu [...] października 2015 r. – oświadczenia, że warunki te nadal spełnia. Oświadczenia te w ocenie sądu stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym i dlatego też organ prawidłowo zastosował art. 39h ust. 2 pkt 3a u.t.d. Ponadto sąd wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 43 poz. 246; dalej cyt. jako: ustawa o zmianie u.t.d.) i podkreślił, że przepisy ustawy zmieniającej nie określają czy możliwe jest w aktualnym stanie prawnym ponowne przedłużenie certyfikatu i czy w związku z tym taki symulator spełnia wymagania określone w przepisach wydanych w oparciu o art. 39g ust. 12 u.t.d. Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro WSA wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1803/17 uznał za prawidłowe decyzje dotyczące zakazu wykonywania przez skarżącego działalności regulowanej w postaci prowadzenia ośrodka szkolenia, to konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia jest uznanie za prawidłowe decyzji o wykreśleniu skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, uznając że cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a ocena tego materiału nie została dokonana w sposób dowolny. Zdaniem tego sądu, uchybienie w postaci wydania niemal równocześnie obu decyzji: o zakazie wykonywania działalności i wykreśleniu z rejestru wskutek równoległego ich procedowania, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż dopiero po uznaniu, że decyzja o zakazie prowadzenia działalności regulowanej zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym orzeczono o wykreśleniu podmiotu z rejestru działalności regulowanej. Skargę kasacyjną wywiodło stowarzyszenie. Zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie w całości, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi; II. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; 2) art. 6 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym; 3) art. 81a k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony oraz który określa wyjątki od tej zasady. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna stowarzyszenia oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym w jej zarzutach wskazano zarówno na naruszenie przepisów p.p.s.a., w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a więc art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a., a także art. 6 ustawy o zmianie u.t.d. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Spośród zarzutów kasacyjnych najdalej idące skutki należy wiązać z zarzutem naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wady uzasadnienia wyroku są takimi naruszeniami, które w przypadku ich wystąpienia stanowią samoistną podstawę do uchylenia wyroku bez odnoszenia się do innych zarzutów. Możliwość takiego rozstrzygania przez NSA wynika z tego, że wyrok którego uzasadnienie nie spełnia prawem określonych warunków nie może być poddany kontroli instancyjnej, zatem sąd drugiej instancji nie ma możliwości oceny stanowiska zajętego przez sąd orzekający w pierwszej instancji. Z tego też powodu ten zarzut skargi kasacyjnej należy rozpoznawać w pierwszej kolejności. W ocenie NSA przedstawiony wcześniej zarzut jest nietrafny. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że ten przepis reguluje formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Innymi słowy wskazuje z jakich części ma się ono składać, by mogło zostać uznane za poprawne. Analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA zauważa, że naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wykazuje braki formalne. Natomiast nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. brak zgody strony co do twierdzeń, wniosków i argumentacji przedstawionej przez sąd pierwszej instancji dla wsparcia przyjętego rozstrzygnięcia. A zatem merytoryczna strona uzasadnienia wyroku nie może być kwestionowana w drodze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie narusza prawo, to jedyną podstawą kwestionowania wyroku jest stawianie zarzutów procesowych lub materialnych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten nie został poprawnie uzasadniony, zatem jest formalnie wadliwy. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie może takiego zarzutu uczynić podstawą kontroli wyroku. Wynika to z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna ma wskazywać zarzuty kierowane pod adresem wyroku oraz ma zawierać ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji jest związany zarzutami kasacyjnymi i może kontrolować skarżony wyrok tylko w zakresie wskazanym przez stronę. Niezależnie od tego należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. nie pozostają w żadnym związku, jak tylko takim, że są to dwie jednostki redakcyjne tej samej ustawy. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. odnosi się do oceny działań organu administracji publicznej. Natomiast art. 135 p.p.s.a. dotyczy działania sądu pierwszej instancji. Zatem są to rozdzielne podstawy oceny prawidłowości wyroku. Zresztą sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie stosował tego przepisu. WSA w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia, co oznacza, że podstawą wyrokowania był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo nie zastosował tej normy prawnej, w sytuacji, gdy powinien ją stosować. W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów k.p.a. Przede wszystkim sąd ten nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż WSA w Warszawie ich nie stosował. Naruszenie tych norm mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji organów. Wtedy zarzut powinien wskazywać przepisy naruszone przez WSA w Warszawie określające sposób prowadzenia tej kontroli. Rozpoznawany zarzut tego nie czyni. Jednak nawet wówczas, gdyby zarzut spełniał te warunki, to i tak byłby merytorycznie nietrafny, bo stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny. W rozpoznawanej sprawie istota sporu nie sprowadza się do ustalenia, czy stowarzyszenie posiadało w chwili wydania zaskarżonej decyzji symulator wysokiej klasy do nauki jazdy samochodem ciężarowym lub autobusem. Stowarzyszenie twierdzi, że ten wymóg jest istotą sprawy. Stanowisko takie jest niezasadne, bowiem problem który szeroko ujmuje stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to rzeczywiście materia istotna, ale nie dla postepowania, w którym złożono skargę kasacyjną. NSA stwierdza, że rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku badającego legalność wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, a nie w zakresie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do tego rejestru. Wykreślenie z rejestru stosownie do treści art. 71 ust. 3 u.s.d.g. następowało z urzędu w przypadku wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności regulowanej. Podkreślić należy, że taka decyzja była wydana w stosunku do stowarzyszenia w tym samym dniu, w którym nastąpiło skreślenie z rejestru. Decyzja ta była także poddana kontroli sądowoadministracyjnej. W tym zakresie orzekał WSA w Warszawie, który wyrokiem z 3 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1803/17 oddalił skargę stowarzyszenia. Miało to zatem miejsce w tej samej dacie, w której zapadł wyrok kwestionowany rozpoznawaną skargą kasacyjną. Jednak w obu przypadkach mamy do czynienia z różnymi sprawami administracyjnymi. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie NSA nie może odnosić się do merytorycznych kwestii związanych z zakazem wykonywania działalności, a to ten kontekst sprawy akcentuje rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie NSA ma odnieść się do tego, czy istnieje decyzja zakazująca prowadzenia działalności regulowanej, bo ona jest warunkiem poprawności merytorycznej ocenianej obecnie decyzji o wykreśleniu z rejestru. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie dotyczącej zakazu prowadzenia działalności regulowanej WSA w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1803/17. Wyrok ten nie był skarżony kasacyjnie, a w dniu 23 maja 2018 r. przesłano stronie pismo z potwierdzeniem stwierdzenia jego prawomocności. Zatem w chwili rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku dotyczącego sprawy wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, w stosunku do stowarzyszenia kwestionującego to rozstrzygnięcie, istnieje w obrocie prawnym decyzja prawomocna orzekająca o zakazie prowadzenia przez to stowarzyszenie działalności regulowanej. Oznacza to, że obecnie ocena trafności wyroku sądu pierwszej instancji musi się ograniczyć tylko do stwierdzenia, że decyzja prawomocna orzekająca zakaz prowadzenia działalności przez stowarzyszenie jest koniecznym i jedynym warunkiem uznania prawidłowości obecnie kontrolowanego wyroku. Mając powyższe na uwadze NSA oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie: Ministra Infrastruktury), który występował w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a.