II GSK 1591/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1445/17 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz K. D. 1.274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1445/17, oddalił skargę K. D. ("skarżący, wnioskodawca") na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("organ", "Prezes ULC" z 26 kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 30 stycznia 2017 r. Prezes ULC działając na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 r. odmówił K. D. wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego na licencję, której format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne dotyczące licencji i certyfikatów kontrolerów ruchu lotniczego zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 923/2012 i uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 805/2011 (Dz. Urz. UE L 63 z 6 marca 2015 r., str. 1, dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) 2015/340"). Podstawą odmowy wymiany licencji było to, że wnioskodawca wystąpił do Prezesa ULC z wnioskiem o wymianę licencji po upływie terminu przypadającego na dzień 31 grudnia 2016 r., ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Przepis art. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 nakazywał państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. lub - w przypadku państwa członkowskiego korzystającego z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 - do dnia 31 grudnia 2016 r. zastąpienie licencji, o których mowa w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, licencjami, których format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. W związku z tym, że Rzeczypospolita Polska skorzystała z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, termin zastępowania licencji przypadł na dzień 31 grudnia 2016 r. Biorąc pod uwagę, że wniosek o wymianę licencji złożony został przez skarżącego do Prezesa ULC 24 stycznia 2017 r. a zatem po upływie przewidzianego na dzień 31 grudnia 2016 r. terminu, organ odmówił wymiany licencji. Prezes ULC po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 26 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 30 stycznia 2017 r., wskazując, że nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, w szczególności określających tryb zastępowania licencji określonych w art. 8, ani też szczegółowych przepisów załącznika I i II do tegoż rozporządzenia. Według organu termin wynikający z art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, przypadający na dzień 31 grudnia 2016 r. jest terminem zawitym, nie podlegającym ani skróceniu ani wydłużeniu, a przepisy samego rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, ani inne przepisy obowiązującego prawa, nie przewidują na dokonywanie w indywidualnych przypadkach odstępstw pozwalających na wymianę licencji kontrolera ruchu lotniczego lub praktykanta - kontrolera ruchu lotniczego po jego upływie. Organ wskazał, że proces wymiany licencji na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340, odbywa się na podstawie przepisów powyższego rozporządzenia, a przepisy krajowe nie mają zastosowania, poza wyraźnym odesłaniem do przepisów porządku prawa krajowego lub w zakresie niesprzecznym z treścią rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340. Ponadto, mając na względzie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, przepisy rozporządzenia Komisji 2015/340 stosuje się wprost bez potrzeby wdrażania do krajowego porządku prawnego i z pierwszeństwem wobec pozostających z nimi w sprzeczności przepisami krajowymi. Procedura wymiany licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego oraz licencji kontrolera ruchu lotniczego na wzór zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenie Komisji (UE) 2015/340 uregulowana jest całościowo tym rozporządzeniem i ma związek z ustaleniem jednolitego formatu tych licencji we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Według organu czynność wymiany licencji łączy się z obowiązkiem wniesienia przez zainteresowanego opłaty lotniczej w wysokości prawem przewidzianej. Dlatego też w ocenie organu, postępowanie w sprawie wymiany licencji jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że nie podzielił oceny skarżącego, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 obowiązek zastąpienia dotychczasowej licencji na format określony w dodatku 1 w załączniku II do tego rozporządzenia winien nastąpić z urzędu, dlatego nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji upływu terminu 31 grudnia 2016 r., albowiem uchybienie temu terminowi nastąpiło wyłącznie na skutek zaniechań organu. Wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. lub w przypadku państwa członkowskiego korzystającego z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 do dnia 31 grudnia 2016 r. państwa członkowskie zastępują licencje, o których mowa w art. 7 ust. 1 licencjami, których format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia. Nie oznacza to, że wymiana licencji miałaby następować z urzędu bez jakiejkolwiek aktywności ze strony zainteresowanej osoby. Analiza treści powoływanego wyżej dodatku 1 do rozporządzenia wskazuje na to, że do licencji musi być załączone ważne orzeczenie lekarskie z wyjątkiem przypadków, w których korzysta się jedynie z praw STDI. Według oceny Sądu pierwszej instancji wymiana licencji praktykanta kontrolera ruchu lotniczego nie jest czynnością tylko techniczną. Poza tym, jak trafnie podkreślił organ czynność wymiany łączy się z obowiązkiem wniesienia przez zainteresowanego opłaty lotniczej w wysokości prawem przewidzianej (art. 26a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - Dz. U. z 2017 r., poz. 959). Opłatę tę wnosi się z chwilą złożenia wniosku. Wymiany licencji lub świadectwa kwalifikacji dokonuje się na wniosek złożony do Prezesa Urzędu albo z urzędu (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 12 kwietnia 2013 r. w sprawie licencji świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego (Dz. U. z 2013 r. poz. 471 z późn. zm.). Użycie słowa "z urzędu" w ww. przepisie nie oznacza, że w niniejszej sprawie organ był zobowiązany działać z urzędu, skoro podana wyżej argumentacja wskazuje, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie następowało na wniosek strony. Skoro zaś skarżący nie złożył wniosku wraz z badaniami lekarskimi przed 31 grudnia 2016 r. organ zasadnie odmówił wymiany licencji praktykanta kontrolera ruchu lotniczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie obydwu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art 8 ust. 1 w zw. z art 11 ust 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 roku ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne dotyczące licencji i certyfikatów kontrolerów ruchu lotniczego zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 923/2012 i uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 805//2011 w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2013 roku w sprawie licencji i świadectw kwalifikacji personelu służb ruchu lotniczego (rozporządzenie MTBiGM) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do wystąpienia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 roku z wnioskiem do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o zastąpienie licencji praktykanta-kontrolera ruchu lotniczego na format zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do Rozporządzenia 20151340. podczas gdy: (a) art. 8 ust 1 rozporządzenia 2015/340 ma charakter bezwarunkowy oraz kategoryczny i nie ustanawia żadnych obowiązków dla posiadacza licencji, zobowiązuje on w sposób jednoznaczny wyłącznie państwa członkowskie do zastąpienia - najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 roku - licencji o których mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia 2015/340 formatem zgodnym z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia 2015/340, a zatem z urzędu; (b) zastąpienie licencji z urzędu przez Prezesa ULC przewiduje § 7 ust. 2 Rozporządzenia MTBIGM 2) pkt b dodatku 1 w załączniku li do rozporządzenia 2015/340 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie. że skarżący wraz z wnioskiem o zastąpienie licencji powinien załączyć ważne orzeczenie lekarskie, podczas gdy przepis ten (a) nie formułuje obowiązku załączenia ważnego orzeczenia lekarskiego: (b) ustanawia co najwyżej podstawową zasadę licencjonowania służb ruchu lotniczego, ze praktykanci/kontrolerzy ruchu lotniczego mogą wykonywać pracę operacyjną - wyłącznie z ważnym orzeczeniem lekarskim; (c) celem rozporządzenia 2015/340 było zapewnienie ciągłości licencji i orzeczeń lekarskich wydanych zgodnie z min. obowiązującym uprzednio rozporządzeniem Komisji (UE) nr 805/2011 z dnia 10 sierpnia 2011 roku ustanawiającym szczegółowe zasady licencjonowania kontrolerów ruchu lotniczego oraz wydawanie określonych certyfikatów na podstawie rozporządzenia" Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008; 3) art 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust 2 rozporządzenia 2015/340 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez błędne przyjęcie, że termin wynikający z zastosowania dyspozycji art 8 ust 1 w zw. z art 11 ust 2 rozporządzenia 2015/340 przypadający na dzień 31 grudnia 2016 roku jest terminem zawitym, a skoro skarżący nie złożył wniosku o zastąpienie licencji przed 31 grudnia 2016 roku, to niemożliwe jest zastąpienie posiadanej przez niego licencji, podczas gdy: (a) wymiana "nośnlka" bezterminowej licencji, w sytuacji gdy skarżący nie wykonuje uprawnień z licencji, może nastąpić w każdym czasie; (b) rozporządzenie 2015/340 zobowiązuje właściwe organy do ustawicznego wydawania licencji przy zastosowaniu formatu licencji ustanowionego w dodatku 1 do załącznika II tego aktu; (c) skarżący spełniał wszystkie wymogi określone w załączniku I do Rozporządzenia 2015/340, a w konsekwencji organ zobowiązany był wydać mu licencję stosując format licencji ustanowiony w dodatku 1 do załącznika II, niezależnie od terminów określonych w art. 8 ust. 1 w zw. z ar 11 ust. 2 rozporządzenia 2015/340, co stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych przez skarżącego oraz zasady zaufania obywateli do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji RP, a ponadto o naruszeniu prawa do dobrej administracji wynikającego z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, 4) art. 26a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku - Prawo lotnicze poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie licencji wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty lotniczej, podczas gdy czynność zastąpienia licencji w trybie art. 8 ust. 1 rozporządzenia 2015/340 na format zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do tego aktu nie podlega opłacie lotniczej na podstawie ar 26a ust. 1 pkt 4 Prawa lotniczego. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez WSA istoty sprawy i ograniczenie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia do lakonicznego uzasadnienia, co uniemożliwia rekonstrukcję motywów rozstrzygnięcia oraz toku wywodu WSA a konsekwencji skutkuje tym, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej; 2) art 106 § 3 w związku z art 133 § 1 oraz art 105 § 5 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie stanowiska jednostki organizacyjnej Komisji Europejskiej (Dyrektoriatu E do spraw lotnictwa cywilnego i transportu międzynarodowego) wyrażonego w piśmie z dnia 14 września 2017 roku, a w konsekwencji błędne uznanie, wbrew jednoznacznej treści art. 8 ust 1 rozporządzenia 2015/340, że to skarżący był zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o zastąpienie licencji. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.), ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, akceptując stanowisko przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji. Lakoniczność uzasadnienia nie uniemożliwiała rekonstrukcji rozumowania Sądu oraz kontroli instancyjnej. Usprawiedliwione są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach I. 1-3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) 2015/340 z dnia 20 lutego 2015 roku ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne dotyczące licencji i certyfikatów kontrolerów ruchu lotniczego zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 923/2012 i uchylającego rozporządzenie Komisji (UE) nr 805//2011 licencje, uprawnienia i uprawnienia uzupełniające wydane zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi na podstawie dyrektywy 2006/23/WE oraz licencje, uprawnienia i uprawnienia uzupełniające wydane zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 805/2011 uznaje się za wydane zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Według 8 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. lub - w przypadku państwa członkowskiego korzystającego z odstępstwa przewidzianego w art. 11 ust. 2 - do dnia 31 grudnia 2016 r. państwa członkowskie zastępują licencje, o których mowa w art. 7 ust. 1, licencjami, których format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do niniejszego rozporządzenia. W przypadku państwa polskiego zastosowanie ma odstępstwo przewidziane w art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/340. Ponadto zgodnie z punktem 13 zdanie drugie preambuły do rozporządzenia licencje i orzeczenia lekarskie wydawane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 2006/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 oraz rozporządzeniem Komisji (UE) nr 805/2011 4 należy traktować jako wydane zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, aby zapewnić ciągłość przywilejów wynikających z posiadanych licencji oraz ułatwić wszystkim posiadaczom licencji i właściwym organom dostosowanie się do nowych wymagań. Z przytoczonych przepisów wynika, że przewidziana w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 2015/340 procedura zastępowania licencji nie służy ich weryfikacji do wymagań tego rozporządzenia, skoro poprzednie licencje uznaje się za wydane zgodnie z nowym rozporządzeniem. Wynikiem tego zastąpienia nie jest uzyskanie przez uprawnionego uprawnień z licencji lecz uzyskanie dokumentu licencji, którego format jest zgodny z formatem określonym w dodatku 1 w załączniku II do rozporządzenia. Biorąc pod uwagę funkcję zastąpienia licencji jako dotyczącą jedynie dokumentu licencji bez ingerencji w uprawnienia wynikające z licencji wydanej zgodnie z odpowiednimi przepisami krajowymi na podstawie dyrektywy 2006/23/WE oraz zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 805/2011 nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że złożenie wniosku o zastąpienie licencji po terminie przewidzianym w art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/340 uniemożliwia zastąpienie licencji. Przejęcie takiego stanowiska powodowałoby niezgodne z celem rozporządzenia deklarowanym w art. 7 ust. 1 rozporządzenia oraz w punkcie 13 preambuły faktyczne uniemożliwienie korzystania z licencji. Termin wskazany w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 2015/340 jest skierowany przede wszystkim do państw członkowskich, które najpóźniej do 31 grudnia 2015 r. (w przypadku skorzystania z odstępstwa – do 31 grudnia 2016 r.) miały obowiązek zastąpić licencje, o których mowa w art. 7 ust. 1 licencjami zgodnymi z nowym formatem. Oznacza to, że państwa członkowskie miały obowiązek działać nie tylko na wniosek ale także z urzędu. Skutkiem niezastąpienia licencji do dnia wskazanego w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/340 nie jest utrata prawa do uzyskania dokumentu licencji zgodnego z nowym formatem, lecz jedynie niemożność posługiwania się przez uprawnionego licencją według starego formatu i wykazywania w ten sposób swoich uprawnień. Skoro wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzje organu opierały się na odmiennej wykładni przepisu art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/340 co do charakteru i znaczenia terminu zastąpienia licencji, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz uchylił obydwie decyzje organu. Ponownie rozpatrując skargę organ powinien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2015/340 co do charakteru i znaczenia terminu zastąpienia licencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).