II GSK 1539/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 455/18 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

I Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 455/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] z o.o. w S. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta Szczecin, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."), wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie w kwocie 6.011,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. (oraz drogi gminnej ul. P. u zbiegu ul. M. w S. bez zezwolenia odpowiednio: powierzchni łącznej 1,78 m2 od dnia 7 sierpnia do 4 września 2017 r. pod dwie reklamy zamontowane na obiekcie budowlanym (murku) o powierzchni łącznej 0,69 m2 (1 m2) oraz powierzchni 15,81 m2 od dnia 7 sierpnia do 18 września 2017 r. pod reklamę wolnostojącą. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie uczyniono zadość wymogom art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, iż jedna z reklam, która usytuowana była przy ulicy M. przy skrzyżowaniu z ulicą S. znajdowała się częściowo w pasie drogowym drogi powiatowej, powierzchnia reklamy w działce drogowej wynosi 1,78 m2 (1,11 m x 1,60 m), zaś murek pod reklamę - 0,30 m2. Kolejna z reklam usytuowana przy ulicy M. znajdowała się w pasie drogowym drogi powiatowej, powierzchnia tej reklamy to 2,24 m2 (1,40 m x 1,60 m), a murek pod reklamę - 0,39 m2. Następna z reklam usytuowana przy ulicy P. u zbiegu ulicy M. znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi gminnej, jej powierzchnia wynosi 15,81 m2. W ocenie organu odwoławczego, obowiązujące przepisy pozwalają na utożsamienie obszaru pasa drogowego z obszarem działki ewidencyjnej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako droga, a zatem dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie li tylko wkroczenia w granice tego pasa, wystarczającym jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną i zawierającej czytelne oznaczenie granic pasa drogowego (granic działki drogowej). W kontekście powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, iż fakt lokalizacji reklam w granicach pasa drogowego ulicy M. od dnia 7 sierpnia do 4 września 2017 r., zaś reklamy w granicach pasa drogowego ulicy P. w okresie od dnia 7 sierpnia do 18 września 2017 r., znajduje swoje oparcie w zawartych w aktach sprawy protokołach kontroli pasa drogowego przeprowadzonych w dniach 7, 14 i 30 sierpnia 2017 r. oraz 1, 4, 7, 8, 12, 15 oraz 18 września 2017 r., jak również w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli. Ponadto, do akt sprawy dołączona została dokumentacja w postaci mapy geodezyjnej przedstawiającej odpowiednie fragmenty ulic M. i P. sporządzone w skali 1:500 przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie, na których naniesione zostały linie pasa drogowego, miejsca usytuowania reklam oraz dodana została stosowna legenda. Odnosząc się z kolei, do twierdzenia skarżącej, że urządzenia umieszczone przez nią nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., organ odwoławczy wskazał, że analiza treści postawionych przez skarżącą informacji, tj. "[...]", "[...]" oraz "[...]" nie pozostawia żadnych wątpliwości, że informacje te wypełniają dyspozycję przepisu art. 4 pkt 2 u.d.p., a tym samym stanowią reklamy. Nadto, odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego braku wartości dowodowej dokumentów pozyskanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy trafnie wskazał, że wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie przesłanek takich jak: zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem, ale również i w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, ale również powinno być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie powyższych przesłanek, ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że obiekty budowlane wybudowane przez stronę skarżącą w granicach pasów drogowych były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., albowiem stanowiły nośniki informacji wizualnej, umieszczone w polu widzenia użytkowników dróg publicznych powiatowych i gminnych miasta S. nie były znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej, lecz odnosiły się do działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało także, że sporne reklamy faktycznie usytuowane były w całości lub w części w granicach pasa drogowego drogi powiatowej ulicy M. oraz drogi gminnej ulicy P. w S., co odzwierciedlały znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli pasa drogowego wraz z wydrukami zdjęć wykonanych w dacie kontroli, a także kopie map geodezyjnych fragmentów ul. M. i P. w S. w skali 1:500. Powierzchnia reklamy znajdującej się w pasie drogowym została zaś ustalona w wyniku wykonania jej pomiaru potwierdzonego przez uprawnionego geodetę (operat geodezyjny wraz ze szkicem wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego). Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza również okres zajmowania pasa drogowego przez poszczególne reklamy. Okresy te wynikają bowiem z przeprowadzonych kontroli pasa drogowego w dniach 7, 14 i 30 sierpnia 2017 r. oraz 1, 4, 7, 8, 12, 15 oraz 18 września 2017 r., na okoliczność których sporządzone zostały stosowne protokoły. III Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ziściły się przesłanki umożliwiające zastosowanie wskazanego przepisu, albowiem: a) urządzenia umieszczone przez skarżącą nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - ww. w szczególności w zakresie urządzeń wskazanych w pkt 1 oraz 2 zaskarżonej decyzji, b) urządzenia umieszczone przez skarżącą nie zostały zainstalowane w pasie drogowym - ww. w szczególności w kontekście urządzenia wskazanego w pkt 3 zaskarżonej decyzji, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. .zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej w sytuacji gdy kluczowe czynności postępowania dowodowego, tj. sporządzenia opinii geodezyjnej (21 sierpnia 2017 roku) oraz kontroli miejsca usytuowania urządzeń (7 sierpień 2017 roku) przeprowadzone zostały przed dniem zawiadomienia skarżącej (strony postępowania) o wszczęciu postępowania w sprawie, co w istotny sposób ograniczyło uprawnienia strony do udziału w postępowaniu, III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a., art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji w której wydana ona została mimo braku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego, w sytuacji gdy ich przeprowadzenia miało kluczowe znaczenia dla ustalenia podstawowych okoliczności związanych z możliwością zajęcia pasa drogowego, w tym w szczególności okresem oraz zakresem zajęcia. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.d.p. (punkt I petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut ten za niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczeniu się prostej omyłki. Wskazać także należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak było bowiem podstaw do przyjęcia, iż urządzenia zamontowane przez skarżącą stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak w tej kwestii twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że skarżąca naruszyła przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o drogach publicznych umieszczając w pasie drogowym obiekty, które stanowiły reklamę. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p., posłużył się szerokim pojęciem reklamy. Zarówno Sąd, jak i organy zasadnie przyjęły, że obiekty budowlane wybudowane przez stronę skarżącą w granicach pasów drogowych były reklamami w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., albowiem stanowiły nośniki informacji wizualnej, umieszczone w polu widzenia użytkowników dróg publicznych powiatowych i gminnych miasta S. i nie były znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej, lecz odnosiły się do działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę skarżącą. Zestawienie bowiem treści informacji słownej i graficznej zamieszczonej na spornych obiektach, że sposobem ich umiejscowienia jednoznacznie świadczy o tym, że ich ekspozycja w pasie drogowym miała na celu zwracanie uwagi jak największej liczby osób na wybudowane w okolicy przez stronę skarżącą i oferowane do sprzedaży domy jednorodzinne. Zgodzić należało się także z Sądem pierwszej instancji, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, usytuowane znaki nie służyły potrzebom ruchu drogowego. Skarżąca, nie będąc bowiem zarządcą drogi, nie posiadała uprawnień do umieszczania w pasie drogowym jakichkolwiek znaków służących potrzebom ruchu drogowego. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w punkcie I art.174 p.p.s.a. strona skarżąca wskazuje również, iż w jej ocenie do naruszenia prawa materialnego doszło także poprzez wadliwe ustalenie, że sporne reklamy znajdowały się w całości lub w części w granicach pasa drogowego ulicy M. oraz ulicy P. w S. Skarżąca twierdzi, że obiekt oznaczony w punkcie 3 decyzji organu pierwszej instancji znajdował się na prywatnym terenie skarżącej. W tym miejscu należy zauważyć, że wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że nie można skutecznie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oceny tych ustaleń poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3320/21). W tym miejscu podkreślić należy, że z akt sprawy wynika jednak, że sporne reklamy były usytuowane w granicach pasa drogowego ulicy M, oraz ulicy P. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na potwierdzenie tej okoliczności na protokoły kontroli pasa drogowego wraz z wydrukami zdjęć wykonanych w dacie kontroli, a także kopie map geodezyjnych fragmentów ulicy M. oraz P. w skali 1:500. Na mapach tych określone zostały bowiem przez uprawniony do tego podmiot linie graniczne pasa drogowego z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy w sposób, który pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zachodzi przypadek zajęcia tego pasa drogowego. Także zawarty w aktach operat geodezyjny - obliczenie powierzchni zajęcia pasa drogowego wraz ze szkicem wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego sporządzony przez geodetę, obrazuje zarówno fakt umieszczenia reklamy w miejscu wynikającym z mapy zasadniczej. Nie ulega zatem wątpliwości, że twierdzenia skarżącej w tym zakresie uznać należało za chybione. Wobec powyższych okoliczności zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji należało uznać za chybiony. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów procesowych (punkt II i III petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu, iż kluczowe czynności postępowania dowodowego przeprowadzone zostały przed dniem zawiadomienia skarżącej (strony postępowania) o wszczęciu postępowania w sprawie, co w istotny sposób ograniczyło uprawnienia strony do udziału w postępowaniu (punkt I petitum skargi kasacyjnej). W tym miejscu zaznaczyć należy, że kwestia ta została wyjaśniona jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Za dopuszczalne uznać należy bowiem przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na tym etapie organy ustalają bowiem m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej i ewidencyjnej, czy wystąpiono o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i kto jest odpowiedzialnym za ewentualne naruszenie warunków wydanego zezwolenia oraz czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Sporządzone w dniu kontroli protokoły są jednym z elementów postępowania dowodowego, poparte załączonymi materiałami fotograficznymi z przeprowadzenia tych czynności wykonanymi przez pracowników organu pierwszej instancji, stanowią podstawę formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym powiadomiono skarżącą oraz potwierdzone przeprowadzeniem dowodu z oględzin terenu o czym skarżąca również została powiadomiona. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności, brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do uznania, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem uprawnień strony postępowania. Przechodząc zaś do zarzutu skarżącej, który sprowadza się do zakwestionowania powierzchni obiektu - oznaczonego w decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 3 - znajdującego się przy ulicy P. u zbiegu ulicy M., stwierdzić należy, iż jest on chybiony i nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organy administracji materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, iż powierzchnia spornej reklamy wynosiła 15,81 m2, a nie jak wskazała skarżąca 11,25 m2 (4.50mx 2,50m). Wskazać należy, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego obliczona została przez organu administracji na podstawie operatu geodezyjnego wraz ze szkicem wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Dowody te w sposób bezsporny obrazują rzeczywistą powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę, tj. 15,81 m2. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, zaś wszelkie ustalenia co do sposobu wyliczenia powierzchni reklamowej są prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej uznając, że wyrok odpowiada prawu.