II GSK 1227/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 565/17 w sprawie ze skargi [T.] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz [T.] Sp. z o.o. w Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia dniu 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi [T.] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej: Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Powiatu Łukowskiego decyzją z [...] stycznia 2017 r, działając na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) odmówił wydania [T.] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej: – nr [...] Wojcieszków – Wola Burzecka – Adamów (działka ewid. nr [...] obręb Wojcieszków, nr [...], [...], [...] i [...] obręb Wola Burzecka i nr [...] obręb Adamów), – [...] Stanin – Krzywda – Adamów – Krzówka (działka ewid. nr [...] obręb Adamów), – nr [...] 1 Adamów – Zakępie – Hordzież (działka ewid. nr [...] obręb Adamów). Organ I instancji uznał, że umieszczenie wnioskowanych urządzeń w pasie drogowym zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego a także spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WSA w Lublinie po rozpatrzeniu skargi spółki uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zd. 1 tej u.d.p., ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.. W ostatnio wymienionym przepisie jednoznacznie bowiem stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Na zastosowanie w opisanej sytuacji przepisu art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje zatem już sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)". Zatem kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń. Taki wniosek wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). W ocenie WSA dla powyższej oceny nie ma znaczenia użycie w art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych słowa "umieszczenie", występującego także w art. 40 tej ustawy, zamiast słowa "lokalizowanie", którym ustawa posługuje się w zd. 1 ust. 3 art. 39. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy niewątpliwie dotyczy bowiem lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Nie zachodzą zatem podstawy do przyjęcia, że z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami "lokalizacja" oraz "umieszczenie", które przecież są podobne znaczeniowo, norma art. 39 ust. 3 zd. 2 miałaby nie znajdować zastosowania w przypadku decyzji dotyczącej wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Kolegium wskazało, że decyzja lokalizacyjna jest uznaniowym aktem zgody organu zarządzającego drogą na odstępstwo od ścisłej ochrony pasa drogowego, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że jego zamiar inwestycyjny jest szczególnie uzasadniony, bądź gdy wykaże, że jego zamiar dotyczy infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy, przy czym w tym wypadku zgoda na lokalizację urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej jest uwarunkowana wykluczeniem przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy. Kolegium przywołało zatem dwie różne podstawy prawnomaterialne rozstrzygnięcia, nie wskazując przy tym w sposób jednoznaczny, która z tych podstaw miała zastosowanie w sprawie, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Urządzenia umieszczone w pasach drogowych przez poprzednika wnioskodawcy mieszczą się w pojęciu infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, zatem prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia o ich lokalizacji w pasie drogowym mógł stanowić wyłącznie przepis art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko taki też przepis powinien zostać powołany i omówiony w decyzji i jej uzasadnieniu. W sprawie nie miał zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., w związku z czym organ nie powinien odwoływać się do jego treści oraz wynikających z tego unormowania przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej. Powoływanie się przez organ na obie te podstawy sprawia, że nie została jednoznacznie określona i wyjaśniona podstawa prawna decyzji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy obu instancji poprzestały na ustaleniu negatywnych skutków jakie wiązały się umieszczaniem urządzeń w pasach drogowych innych dróg niż droga objęta wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie. Organy zaniechały ustalenia czy i jakie ewentualnie negatywne skutki wiążą się z umieszczeniem urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej: nr [...] Wojcieszków – Wola Burzecka – Adamów, [...] Stanin – Krzywda – Adamów – Krzówka i nr [...] Adamów – Zakępie – Hordzież. Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) przez wskazanie, że podstawą prawną wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. natomiast jako wyjaśnienie tej właśnie podstawy rozstrzygnięcia sformułowanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czyli nieoparcia decyzji wyłącznie na art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 u.d.p. w sytuacji, gdy decyzja Kolegium powołuje m.in. art. 39 ust. 3 u.d.p., a więc i tę cześć tego przepisu, który zawiera się w zdaniu drugim punkcie pierwszym tego artykułu, ponadto w sytuacji, że nawet jeśliby uznać, że doszło do błędnego (szerszego) powołania podstawy prawnej decyzji, to naruszenie to nie tylko nie mogło mieć ale i realnie nie miało wpływu na wynik sprawy, – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wskazanie, że podstawą prawną wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. natomiast jako wyjaśnienie tej właśnie podstawy rozstrzygnięcia sformułowanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czyli odwołania się również do treści art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze u.d.p., który w sprawie nie miał zastosowania, co w konsekwencji sprawia, że nie została jednoznacznie określona i wyjaśniona podstawa prawna decyzji w sytuacji, gdy decyzja Kolegium jednoznacznie określa i wyjaśnia, która część art. 39 ust. 3 u.d.p. była podstawą wydania decyzji i dlaczego, ponadto w sytuacji, że nawet jeśliby uznać, że doszło do błędnego (zbędnego) powołania podstawy prawnej decyzji, to naruszenie to nie tylko nie mogło ale i realnie nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tak postawionych zarzutów tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być merytorycznie rozpoznany, bowiem pozostałe są formalnie wadliwe. Bez wątpienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to przepis procedury sądowoadministracyjnej, jednak nie może być on samoistną podstawą kasacyjną. Dla skuteczności tak zbudowanego zarzutu wskazane przepisy należy połączyć z przepisami procesowymi stosowanymi przed organami i na tej podstawie należy wykazywać wadliwość w działaniach Sądu I instancji. Tylko w takich warunkach można zasadnie twierdzić, że wyrok jest wadliwy, bo Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli postępowania przed organami. Wprawdzie skarga kasacyjna łączy treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 39 ust. 3 u.d.p., jednak z treści zarzutu wprost wynika, że strona domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku nie ze względu na powiązanie z tym przepisem, przecież materialnym, ale ze względu na nieustalenie rzeczywistego zamiaru inwestora w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Z kolei w tym zakresie zarzut nie odnosi się do właściwych przepisów k.p.a. i z tego powodu nie mógł być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Natomiast w zakresie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. – formalnie poprawnie postawionego – stwierdzić należy, że zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawne uzasadnienie, przy czym przepis ten nie wprowadza szczególnych wymogów, co do formy w jakiej poszczególne części uzasadnienia powinny być ujęte. Zatem w tym zakresie uzasadniający rozstrzygnięcie ma swobodę, byle tylko w jej ramach zostały zrealizowane warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet w tym zakresie, gdzie Sąd I instancji nietrafnie wypowiada się na temat podstawy prawnej skarżonej decyzji, bo tu należy zgodzić się z Kolegium, że podstawa jest określona w decyzji ogólnie jako art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., to i tak nie można przyjąć, że uzasadnienie nie spełnia standardu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym warto również zauważyć, że Sąd II instancji z mocy art. 184 p.p.s.a. jest obowiązany oddalić skargę kasacyjną nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zatem, skoro przepisy ustawy nie narzucają formy w jakiej Sąd I instancji powinien ująć wytyczne dla organu, to przyjąć należy, że wytyczne takie są sformułowane, jeżeli z treści uzasadnienia daje się ustalić sposób działania organu po uchyleniu decyzji. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie te wytyczne zostały sformułowane, zwłaszcza gdy Sąd I instancji stwierdza, że właściwe stosowanie prawa materialnego, a więc art. 39 u.d.p. wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to wszystko jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu rodzaju zamierzonej inwestycji. Z tych względów NSA nie mógł uwzględnić rozpoznawanego zarzutu. Sąd II instancji uznaje także, że nietrafny jest podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z odesłaniem do kwestii materialnej. W ramach zarzutu Kolegium podniosło naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. Z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie można dokonywać czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszałyby jej trwałość oraz zagrażałyby bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jednak na mocy art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem, o ile nie zawarto umowy, o której stanowi ten przepis. Z kolei z treści art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 tego przepisu wynika, że w przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej w art. 39 ust. 1a ustawy infrastruktury technicznej odmowa wydania zezwolenia jest możliwa tylko w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych i wtedy jeszcze, gdyby miałoby to prowadzić do utraty uprawnień związanych z budową, remontem i przebudową drogi. Zatem art. 39 ust. 3 pkt 1 jest przepisem w tym znaczeniu szczególnym, że dla inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej i wymienionej infrastruktury technicznej wprowadza dodatkową przesłankę modyfikującą odmowę wydania zezwolenia. O ile z reguły ogólnej art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym nie mogą być prowadzone czynności powodujące uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo powodujące zmniejszenie jej trwałości lub zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to w art. 39 ust. 3 pkt 1 podstawy odmowy zajęcia pasa drogowego zostały zmodyfikowane, bo pozostało bezpieczeństwo ujęte w regule ogólnej i dodatkowo wprowadzono nowe okoliczności skutkujące odmową. W tym więc znaczeniu jest to regulacja "szczególna". Zatem trafnie przyjął Sąd I instancji, że poprawne zastosowanie art. 39 ust. 3 u.d.p. wymaga przede wszystkim ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek, do których odnosi się ten przepis. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.