II GSK 151/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4481/21 w sprawie ze skargi M. I. Sp. z o.o. w Ł. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania produktu za niespełniający definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r., odrzucił skargę M. I. Sp. z o.o. w Ł. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 lipca 2021 r., w przedmiocie uznania produktu za niespełniający definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego. Sąd zwrócił również stronie uiszczony od skargi wpis. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Polski produktu o nazwie "[...]", w postaci oleju, zakwalifikowanego przez stronę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego. Pismem z dnia 11 lutego 2021 r. organ zawiadomił spółkę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm., dalej: u.b.ż.ż.), a następnie pismem z dnia 7 maja 2021 r. poinformował spółkę o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując, że przedmiotowy produkt nie spełnia definicji określonej w rozporządzeniu (UE) nr 609/2013 oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach art. 2 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) 2016/128. W odpowiedzi na pismo spółki, organ pismem z dnia 15 lipca 2021 r. poinformował stronę, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. zostało zakończone pismem z dnia 7 maja 2021 r. Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez spółkę skarga była niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie dotyczył żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, wyliczonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu zaskarżone pismo organu, jak również pismo z dnia 7 maja 2021 r. nie było decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżone pismo nie stanowiło również innego akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż nie nakładało na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadawało jej jakichkolwiek uprawnień. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji nie można było uznać go za władczą formę działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Pismo to miało charakter informacyjny i należało do czynności o charakterze materialno-technicznym. M. I. Sp. z o.o. w Ł., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że czynność GIS, stanowiąca pismo informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na zasadzie art. 30 ust. 1 ubżż, nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w piśmie kończącym postępowanie wyjaśniające GIS zajął jednoznaczne stanowisko w zakresie kwalifikacji Produktu Skarżącego i czynność ta na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w następstwie stanowiska wydanego przez GIS, wydana zostaje przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzja o zakazie wprowadzania produktu do obrotu, gdzie PPIS nie bada ponownie kwalifikacji, a opiera się wyłącznie na kwalifikacji określonej przez GIS, wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w toku postępowania stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również pozbawienia strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy obowiązków Skarżącego wynikających z przepisów prawa; c. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną wart. 7 k.p.a. i art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; d. naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie Skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; e. naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie Skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż czynność GIS w postaci powiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ubżż, to czynność jedynie materialno - techniczna, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tej czynności jednoznacznie wskazuje na to, iż wprost związana jest ona z obowiązkami Skarżącego i powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Praw o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli działalności GIS pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 30 ust. 1 ubżż poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że przedłożone Skarżącemu pismo GIS kończące postępowanie wyjaśniające dotyczące kwalifikacji Produktu, nie stanowi innego niż określone wart. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy pismo to rozstrzyga wprost o kwalifikacji Produktu Skarżącego, ponadto prowadzi do wydania przez PPIS decyzji o zakazie wprowadzania Produktu do obrotu bez ponownego badania kwestii tej kwalifikacji, a więc dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtowało sytuację prawną skarżącego i przedłożone pismo jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ skierowane zostało do Skarżącego, dotyczy jego Produktu i w sposób jednoznaczny zawiera sprzeciw co do przyjętej kwalifikacji, stanowiąc wprost, iż nie jest to żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, co pociąga za sobą szereg obowiązków po stronie Skarżącego i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Strona wniosła również o skierowanie przez tut. Skład Orzekający, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną wniosku o podjęcie uchwały przez poszerzony skład NSA, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1.". Wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie rożnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania. Alternatywnie strona wniosła o skierowanie wniosku do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej rozstrzygnięcie uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie: "Czy czynność GIS w postaci pisma zawiadamiającego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w którym to piśmie GIS zajmuje stanowisko w zakresie kwalifikacji produktu, może zostać uznana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w rezultacie, czy na taką czynność, jako, że dotyczy ona bezpośrednio obowiązków podmiotu wprowadzającego żywność specjalnego przeznaczenia medycznego do obrotu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli zaś pismo takie nie może zostać uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w jaki sposób zagwarantowane zostało stronie prawo do sądowej kontroli stanowiska GIS, jako, że jest to czynność kończąca postępowanie prowadzone na zasadzie art. 30 ust. 1". Wyjaśnienie ww. zagadnienia jest niezbędne z uwagi na rozbieżności orzecznicze w tej materii, również w obrębie rożnych wydziałów tego samego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również inne toczące się obecnie zbieżne postępowania. Główny Inspektor Sanitarny, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyczerpująco zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania. Analiza zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór prawny dotyczy charakteru pisma GIS informującego spółkę, że Produkt nie spełnia wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, a w konsekwencji dopuszczalności skargi na tego rodzaju pismo. Zauważyć w tym miejscu należy, że wywiedziona przez stronę skarga jakkolwiek wskazuje na pismo organu z dnia 15 lipca 2021, to w zarzutach pomieszczonych w petitum wskazuje, jako kwestionowane pismo organu z dnia 7 maja 2021 r. Sama zaś skarga wprost odnosi się w ramach postawionych w niej do ostatniego z wymienionych pism Głównego Inspektora Sanitarnego. Istota sporu prawnego, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie uzasadniają łączne ich rozpoznanie. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo GIS jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postanowieniach: z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 42/22, z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 891/22, z 18 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1309/22 oraz z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1578/22, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na pismo GIS w przedmiocie informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego, odniósł się do analogicznego w istocie problemu, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przedstawioną w powołanych postanowieniach i uznał za zasadne odwołanie się do ich motywów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są zasadne. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego GIS wydał pismo z dnia 7 maja 2021 r., było prowadzone na podstawie przepisów Działu II rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dotyczących żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Z przepisów art. 29 i następnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu produkty wymienione w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Powyższe zgłoszenie dokonywane jest w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po otrzymaniu powiadomienia organ może, na podstawie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, tudzież nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi. O wynikach przeprowadzonego postępowania GIS ma obowiązek, na podstawie art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż., powiadomić pisemnie podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. Przepisy Działu II rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie przewidują wydania przez GIS decyzji administracyjnej wieńczącej postępowanie wyjaśniające. Zauważyć przy tym należy, że art. 32 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. przewiduje kompetencje właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do wydania, w przypadku spełnienia ku temu warunków, decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu tego środka z obrotu do czasu zakończenia prowadzonego przez GIS postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Z kolei w art. 8 u.b.ż.ż. przyznano właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu kompetencję do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w Dziale II ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie pismo GIS, stanowiące powiadomienie o wynikach przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, nie stanowiło decyzji administracyjnej. Ustalenie to nie oznacza jednak, że wspomniane pismo nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej jako inna niż decyzja administracyjna forma działalności administracji publicznej określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo GIS informujące o wyniku postępowania wyjaśniającego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na szeroko ujęte akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Brzmienie tego przepisu, w świetle którego rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), świadczy o tym, że jego ratio legis polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. W doktrynie podkreśla się, że zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). W rozpoznawanej sprawie taki związek zachodzi, gdyż ustalenie w piśmie GIS z dnia 7 maja 2021 r., że produkt, który był przedmiotem powiadomienia złożonego przez skarżącą na podstawie art. 29 u.b.ż.ż. nie spełnia przesłanek do kwalifikacji jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, skutkuje brakiem możliwości dopuszczenia produktu do wprowadzenia go do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w sposób oczywisty dotyczy praw podmiotu składającego powiadomienie o zamiarze wprowadzenia określonego produktu na polski rynek. Mając powyższe na uwadze należy zatem przyznać spółce prawo do poddania sądowej kontroli pisma GIS z dnia 7 maja 2021 r., skoro prowadzi ono do określonych skutków przewidzianych wprost w przepisie prawa i w sposób bezpośredni oddziałuje na uprawnienia publicznoprawne jednostki. Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych praw jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Wprawdzie "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom", jednak "Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie ponadto nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty" (decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11). Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpoznania sprawy przez sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym postanowieniu nie przeprowadzono takich rozważań, z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów, co skutkowało nieuprawnionym ograniczeniem wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej na to pismo i uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał, o czym stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a.