II GSK 1480/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. n. rz.o. dz. U. i P. K. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 548/24 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na akt Starosty Opatowskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., nr KM-III.7121.26.2024 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w K. na akt Starosty Opatowskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzając od Starosty Opatowskiego na rzecz C. sp. z o.o. w Korytnicy kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Aktem z dnia 11 kwietnia 2024 r., Starosta Opatowski, po rozpatrzeniu wniosku z 4 kwietnia 2024 r. w sprawie projektu stałej organizacji ruchu po uwzględnieniu opinii: Burmistrza Ożarowa, Zarządu Dróg Powiatowych oraz Komendanta Powiatowej Policji, zatwierdził w całości bez zmian stałą organizację ruchu dla drogi powiatowej nr [...] O.-Ś.- Ł.-m dr. Woj. Nr [...] od km 0+000 do km [...]. W podstawie prawnej organ wskazał art. 10 ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej: p.r.d.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r.). Zatwierdzona stała organizacja ruchu wprowadziła m.in. ustawienie znaku B18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 10 ton) na wymienionym odcinku drogi powiatowej nr [...] O.-Ś.- Ł.-m dr. Woj. Nr 755 od km 0+000 do km [...]. Pismem z 29 listopada 2024 r. C. Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższy akt. Postanowieniem z 28 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Kielcach na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w uwzględnieniu wniosku, dopuścił S. K. na rzecz ochrony dziedzictwa U. i P K. w Ś do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważności zaskarżonego aktu. Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie skarżąca spółka należycie wykazała oraz uzasadniła swoją legitymację i uprawnienie do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, analiza decyzji środowiskowych Burmistrza Ożarowa: z dnia 7 września 2011 r., w stosunku do złoża "A. [...]" oraz z dnia 28 października 2021 r., w stosunku do złoża "Ś.", na podstawie których spółka prowadzi wydobycie, nie pozostawia wątpliwości, że droga powiatowa nr [...] (poprzedni numer [...]) jest drogą, po której między innymi miał się odbywać transport urobku z kopalni Spółki. W ocenie Sądu, zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej wprowadzające zakaz poruszania się po niej pojazdów o masie rzeczywistej powyżej 10 ton istotnie ogranicza uprawnienia spółki, ponieważ uniemożliwia ruch pojazdów ciężarowych powyżej wskazanego tonażu, co wpływa na ekonomię prowadzonej przez nią działalności i jej organizację. Sąd podkreślił, że na istnienie uprawnienia spółki do zaskarżenia aktu starosty nie wpływała negatywnie treść decyzji Burmistrza Ożarowa z dnia 15 października 2012 r. nr 30/2012 ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża wapieniu jurajskich "A." oraz na budowie linii przerobu kamienia wapiennego i surowców towarzyszących, gdyż decyzja ta dotyczy jedynie złoża "A." i konkretnej inwestycji związanej z jego eksploatacją. Sąd I instancji uznał, że organ wydając kontrolowany akt, naruszył w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy przepisy prawa: § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 ust 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r., a tym samym art. 10 ust 5 i ust 12 p.r.d. oraz pkt 3.1.1, pkt 3.2.19.1, pkt 3.2.34.1, pkt 3.2.34.2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W ocenie Sądu, do naruszenia powyższych przepisów doszło poprzez wydanie przez starostę w dniu 11 kwietnia 2024 r. aktu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...], w tym wprowadzenia znaku zakazu B-18 oraz znaku B-33, bez poprzedzenia prawidłowego sporządzenie projektu oraz właściwej analizy dotyczącej zasadności wprowadzanych ograniczeń. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżony akt został oparty na wadliwej i niepełnej dokumentacji. Sąd zwrócił uwagę przede wszystkim na braki uzasadnienia wprowadzenia zakazu B-18 "powyżej 10t" oraz dopuszczenia wyjątków od niego. Sąd zauważył, że projekt stałej organizacji ruchu z marca 2024 r., nie zawiera żadnej analizy przeprowadzonych badań na drodze, natomiast załączony do dokumentacji projektowej dokument - wyniki pomiarów ugięć nawierzchni ugięciomierzem FWD został podpisany dopiero dniu 30 października 2024 r. W ocenie Sądu I instancji, wprowadzając wyjątki od zakazu tonażowego, organ popadł w wewnętrzną sprzeczność w kwestii kategorycznej konieczności jego wprowadzenia. Zdaniem Sądu, ani projekt, ani treść dalszej dokumentacji dotyczącej zaskarżonego aktu, nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym, a interesem publicznym (społecznym), co było niezbędne dla prawidłowości uzasadnienia przyjęcia konkretnych rozwiązań organizacji ruchu na drodze. Sąd podkreślił iż związku z faktem, że podnoszone przez stowarzyszenie (uczestnika postępowania) okoliczności takie jak: ochrona zabytku i zachowania go w nienaruszonym stanie, bezpieczeństwo mieszkańców miejscowości Ś., czy zawarte w załączonych do pisma procesowego organu petycjach mieszkańców: hałas, zanieczyszczenie i zapylenie atmosfery, nie znalazły odzwierciedlenia ani w projekcie, ani w stanowisku organu. Sąd zwrócił również uwagę, że również wprowadzenie w przedmiotowym projekcie znak ograniczenia prędkości do 40 km/h (znak B-33) poza odwołanie się do konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie zostało wyjaśnione. Za przedwczesny Sąd I instancji uznał natomiast zarzut naruszenia zasady proporcjonalności i równości wobec prawa z uwagi na okoliczność, że organ de facto nie wyjawił i nie uzasadnił, z jakich powodów wprowadził przedmiotowe ograniczenia ruchu. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. S. K. na rzecz ochrony dziedzictwa U. i P. K. w Ś. wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) w zw. z art. 88 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu, że C. Sp. z o.o. posiadała interes prawny do wniesienie skargi do WSA w Kielcach od aktu z dnia 11 kwietnia 2024 r. Starosty Opatowskiego (nr KMIII.7121.26.2024) w związku z błędnym przyjęciem, iż akt ten narusza (ogranicza) uprawnienia C. Sp. z o.o. w sytuacji, gdy w rzeczywistości uprawnień takich nie narusza; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: a) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 5 i 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z pkt 3.1.1., pkt 3.2.19.1, pkt 3.2.34.2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (zwanego dalej "rozporządzeniem MI") wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach okoliczności, iż: - badania ugięciomierzem FWD, których wyniki wskazują na konieczność zastosowania ograniczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów poruszających się po drodze zostały zgodnie z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, sporządzonego przez "S. L. D." wykonane zostały dnia 13 marca 2024 r. a wyłącznie podpis zaufany D. L. został złożony 30 października 2024 r., a co za tym idzie projekt zmiany organizacji ruchu w swej treści odnosił się do wyników tego właśnie badania, które w ocenie projektanta powodowały konieczność zastosowania ograniczenia dopuszczalnej masy pojazdów poruszających się po drodze (znak B-18, 10 ton); oraz błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż: - zaskarżony akt z dnia 11 kwietnia 2024 r. Starosty Opatowskiego (nr KM-111.7121.26.2024) nie został poprzedzony prawidłowym sporządzeniem projektu oraz właściwej analizy organu dotyczącej zasadności wprowadzanych ograniczeń w sytuacji, gdy w rzeczywistości wszelkie poczynione przez organ czynności poprzedzające wydanie aktu były zgodne z normami wyrażonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem; b) naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyrażający się w nieodrzuceniu skargi C. Sp. z o.o. do WSA w Kielcach na akt z dnia 11 kwietnia 2024 r. Starosty Opatowskiego (nr KM-III.7121.26.2024), w sytuacji gdy zachodziły ku temu przesłanki z uwagi na brak interesu prawnego (naruszenia uprawnienia), o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 88 ust. 1 u.s.p. Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Skarżącej wniesionej do WSA w Kielcach na akt z dnia 11 kwietnia 2024 r. Starosty Opatowskiego (nr KM-III.7121.26.2024); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w kwocie ustalonej na podstawie norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka C. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w przypadku nieuzupełnienia jej braków formalnych lub ewentualnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dokonanej nim kontroli aktu Starosty Opatowskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Wskazać na wstępie należy, że stosownie do treści z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Mając na uwadze ramy kontroli, jaką stosowanie do powołanej regulacji przeprowadza Naczelny Sąd Administracyjny w stosunku do orzeczenia Sądu I instancji, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów pomieszczonych w punktach I oraz II lit. b) petitum skargi kasacyjnej. W ramach tychże zarzutów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podważa kontrolę zastosowania w spawie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca spółka posiadała interes prawny do zaskarżenia aktu Starosty Opatowskiego, a w konsekwencji nieodrzucenie przez Sąd I instancji rzeczonej skargi. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm., dalej: u.s.p.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a działaniem lub bezczynnością organu administracji publicznej. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przytoczyć w tym zakresie należy rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, gdzie wskazano między innymi, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio. W wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 87/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o tym, czy jednostka ma w sprawie ze skargi na podstawie art. 87 u.s.p. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003 r., Nr 10). Mając powyższe na uwadze, w świetle przedstawionej przez spółkę C. argumentacji odnośnie podstaw do wniesienia skargi na akt Starosty Opatowskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., za zasadne uznać należy stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż spółka należycie wykazała i uzasadniła istnienie swojej legitymacji i prawa do wniesienia skargi na powołany akt. Jak bowiem słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, strona istnienie legitymacji skargowej zmierzające do poddania kontroli aktu zatwierdzającego stałą organizację ruchu na drodze powiatowej na [...] na odcinku O.-Ś.- Ł.-m dr. Woj. Nr [...] od km 0+000 do km [...] poprzez wprowadzenie zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 10 ton, dowiodła poprzez wykazanie istnienia korelacji pomiędzy zaskarżonym aktem, a prowadzoną przez nią działalnością polegającą na eksploatacji złoża wapieni jurajskich "A. [...]" (koncesja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: OWŚV.7422.23.2013) i złoża piasków "Ś." (koncesja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 14 czerwca 2022 r., znak: ŚO-V.7422.1.13.2022) w miejscowości Ś.. Sąd I instancji, opierając się o treść przedłożonych decyzji środowiskowych Burmistrza Ożarowa z dnia 7 września 2011 r., dotyczącej złoża "A [...]" oraz z dnia 28 października 2021 r., dotyczącej złoża "Ś.", zasadnie uznał, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej wprowadzające zakaz poruszania się po niej pojazdów o masie rzeczywistej powyżej 10 ton stanowić będzie istotne ograniczenie uprawnienia skarżącej. Nie nasuwa bowiem wątpliwości, wobec treści przywołanych decyzji środowiskowych, że sposób prowadzenia przez spółkę działalności, przede wszystkim zaś jej etap związany z transportem wydobytych surowców, związany jest z drogą powiatową, której zmiana organizacji dotyczy, ta zaś poprzez jej wprowadzenie w formie przyjętej (zatwierdzonej) przez organ mieć będzie wpływ na sposób i łączącą się z tym ekonomikę transportu urobku ze złóż. Słusznym była również konstatacja Sąd I instancji odnośnie braku wpływu dla niniejszej spawy treść decyzji Burmistrza Ożarowa z dnia 15 października 2012 r. nr 30/2012 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża wapieni jurajskich "A.". Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji wymieniona decyzja dotyczyła tylko jednego złoża, spółka zaś prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości Ś., gdzie eksploatuje dwa inne złoża – złoże "A. [...]" i "Ś.". Prawidłowości oceny Sądu I instancji nie podważa podniesiona przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, w której podnosi się, że: "posiadanie ważnej decyzji o koncesji na wydobycie złóż nie może samoistnie świadczyć o interesie prawnym". Jak już zaznaczono, co wnika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a czego zdaje się strona nie dostrzegać w ramach podniesionego twierdzenia, podstawą uznania przez Sąd I instancji istnienia legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.s.p. nie było istnienie po stronie skarżącej decyzji koncesyjnych na eksploatowanie przez spółkę wymienionych złóż wapnia i piasku lecz decyzje środowiskowe. To właśnie decyzje Burmistrza Ożarowa z dnia 7 września 2011 r. i z dnia 28 października 2021 r., stanowiły podstawę oceny istnienia po stronie spółki C. interesu prawnego w poddaniu kontroli aktu zatwierdzającego stałą organizację ruchu drogi powiatowej nr [...] (dawniej [...]) na określonym jej odcinku. Przedłożenie przez skarżącą kwestionowanych przez Stowarzyszenie decyzji koncesyjnych nie miało zatem, jak zdaje się wywodzić skarżąca kasacyjnie strona, kluczowego i kardynalnego znaczenia dla ustalenia istnienia bądź nieistnienia legitymacji skargowej spółki. W swojej istocie przedłożenie tych dokumentów (decyzji) zmierzało do wykazania związku pomiędzy istniejącym po stronie spółki prawem do eksploatacji wymienionych złóż i prowadzoną w jej ramach działalnością gospodarczą, a zakazem wprowadzonym zatwierdzoną organizacją ruchu dla drogi, który mógł lub wpływa na sposób prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej w sferze prawa do korzystania z dróg publicznych (drogi powiatowej) poprzez znaczne ograniczenie lub uniemożliwienie wykonywania wywozu urobku uzyskanego ze złóż (przemieszczenie urobku poza obszar złoża). Wobec poczynionych już rozważań za również niezasadną uznać należy jest ta część wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że "C. Sp. z o.o. nie przedstawiło jakiegokolwiek dokumentu (takiego jak wyżej wskazane decyzje), świadczącego o dokonaniu uzgodnienia z zarządcą drogi, co do obsługi dojazdu do nieruchomości, na których prowadzi działalność gospodarczą, a tym samym, wykazującego naruszenie przysługującego jej uprawnienia.", przy czym jako jeden z dokumentów wymaganych do wykazania istnienia legitymacji skargowej Stowarzyszenie wymienia decyzję o warunkach środowiskowych, w której określa się kwestie obsługi dojazdu do nieruchomości. Strona skarżąca, co wynika tak z ustaleń Sądu, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dokumentów przedłożonych przez spółkę, przedłożyła wymienione przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie jako kluczowe w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. decyzje środowiskowe, które to co należy raz jeszcze podkreślić, były podstawą oceny przez Sąd I instancji istnienia legitymacji po stronie spółki C. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Podsumowując tą część rozważań, brak było podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny istnienia legitymacji do wniesienia przez spółkę C. skargi na akt Starosty Opatowskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r., w konsekwencji nie zaistniały podstaw do odrzucenia rzeczonej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutu z punktu II jej petitum, stwierdzić należy, że jego ocena sprowadza się do dwóch kwestii wprost wyartykułowanych w ramach tiret pierwszego i drugiego rzeczonego zarzutu. Pierwszą jest niedostrzeżenie, w ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, przez Sąd I instancji, że projekt zmiany organizacji ruchu odnosił się do przeprowadzonego badania ugięciomierzem FWD, którego wyniki dawały podstawę do zastosowania ograniczenia dopuszczalnej masy pojazdów poruszających się po drodze (znak B-18, 10 ton). Drugą kwestią wynikającą z powołanego zarzutu jest błędne, zdaniem Stowarzyszenia, przyjęcie prze Sąd I instancji, że wydanie zaskarżonego aktu nie zostało poprzedzone prawidłowym sporządzeniem projektu oraz właściwej analizy dotyczącej zasadności wprowadzanych ograniczeń. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień, analiza treści projektu stałej organizacji ruchu oraz spornego na tle omawianego zarzutu badania ugięciomierzem FWD, podzielić należy ocenę Sądu I instancji oraz wątpliwości, jakie ten powziął w związku z wymienionymi dokumentami. Istotnie bowiem z treści punktu 4 projektu stałej organizacji ruchy wynika wyłącznie, że projektowane oznakowanie drogi oparte zostało o wyniki badania ugięciomierzem FWD przeprowadzonym w marcu 2024 r. na zlecenie zarządcy drogi. Projekt w omawianym zakresie, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie zawierał jakiejkolwiek analizy tychże badań pod kątem konieczności ograniczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów poruszających się po drodze i zastosowania na niej znaku B-18 (10 ton). Analiza taka, w aspekcie całości projektu i następczego jego zatwierdzenia przez właściwy organ, była w świetle funkcji jaką znaki zakazu mają spełniać (3.1.1. załącznika nr 1 – Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach) oraz zapisu dotyczącego znaku typu B-18, co najmniej wysoce pożądana. Jak bowiem wynika z treści przywołanego punktu załącznika, funkcją znaku zakazu jest bowiem zamknięcie lub ograniczenie ruchu pojazdów bądź wykonywanie określonych manewrów. W tej materii sam ustawodawca nałożył w ramach ogólnych zasad stosowania znaków zakazu wymóg wnikliwej analizy skutków jakie znak zakazu spowoduje dla uczestników ruchu drogowego ograniczając ich swobodę korzystania z dróg. Dla ujętego w projekcie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t", możliwość zastosowania przewidzianego nim zakazu stosuje się do odcinka drogi, którego nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Ponadto, umieszczona na znaku wartość niedopuszczonej do ruchu masy całkowitej pojazdów powinna wynikać z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. Przytoczone wymogi co do stosowania zakazów poruszania się po drogach, czynią zasadnym przeprowadzenie analizy w projekcie zmiany organizacji ruchu, w której przewidzianej jest zastosowanie zakazu w poruszaniu się po drogach, przesłanek na podstawie, których określony zakaz ma być wprowadzony. Zakres takiej analizy, w przypadku wprowadzenia zakazu poruszania się na określonym odcinku drogi pojazdów przekraczających daną wartość masy całkowitej, powinien zatem obejmować szczegółowe odniesienie się do charakterystyki drogi ujętej w opisie technicznym i przeprowadzonych badań wskazujących na stan danego odcinka drogi i jego rzeczywistej nośności. Brak w projekcie stałej organizacji ruchu drogi nr [...] na ujętym w nim odcinku, takiej analizy w zestawieniu z przyjętymi przez organ wyjątkami od wprowadzanego zakazu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, powodowało, że zatwierdzenie rzeczonego projektu nosiło znamiona niedopuszczalnej dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również wątpliwości Sądu I instancji odnośnie badania ugięciomierzem FWD wynikające z rozbieżności w dacie jaką opatrzony został projekt i dacie podpisania wyników pomiarów ugięć. Projekt organizacji ruchu datowany został na marzec 2024 r. Dokument zawierający wyniki badania ugięciomierzem opatrzony został podpisem w dniu 30 października 2024 r. Taka rozbieżność istotnie nasuwała wątpliwość, czy faktycznie projektujący zmianę organizacji ruchu znał treść wyników badania, na które się powołała w projekcie i czy była ona zgodna (tożsama) z treścią dokumentu o wyniku badania potwierdzonego podpisem ponad pół roku po sporządzeniu projektu organizacji ruchu. Odnosząc się do ostatniej z kwestii ujętej w zarzucie z punktu II petitum skargi kasacyjnej, która jak już wskazano dotyczy błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że wydanie zaskarżonego aktu nie zostało poprzedzone prawidłowym sporządzeniem projektu oraz, że organ nie przeprowadził właściwej analizy dotyczącej zasadności wprowadzanych ograniczeń, również i ten zarzut na tle zaskarżonego aktu, poprzedzającego go projektu oraz całokształtu sprawy uznać należy za niezasadny. Swoje twierdzenie o wskazanej wadliwości zaskarżonego wyroku Stowarzyszenie opiera w istocie na przekonaniu, że sporny w sprawie projekt organizacji ruchu spełniała wymogi stawiane przepisem § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Powołana regulacja określa, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (...). Oceniając sporny projekt przez pryzmat literalnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, uznać by należało, że spełnieniem opisanego wymogu rozporządzenia będzie wyłącznie podanie w opisie technicznym projektu, w jego części charakteryzującej drogę lub odcinek drogi, której projekt dotyczy parametrów dotyczących kategorii drogi, kategorii obciążenia ruchem, rodzaju nawierzchni, pobocza czy charakteru ruchu na drodze. Kasator pomija w swoim wywodzie, iż celem ujętych w rozporządzeniu regulacji i wymogów związanych z warunkami zarządzania ruchem na drogach i nadzorowania tego zarządu jest w szczególności konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 p.r.d.) Odczytując zatem wymóg z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, nie jest wystarczającym wskazanie w projekcie zmiany organizacji ruchu danych technicznych określonej drogi lub jego odcinka, jak uczyniono to w spornym projekcie. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, projekt w zakresie charakterystyki drogi i ruchu na drodze, przy uzasadnieniu wprowadzenia zmian (znaków zakazu) względami bezpieczeństwa oraz stanem drogi, był bardzo lakoniczny. Nie zawierał, co również zasadnie wyeksponował Sąd I instancji żadnych danych na temat istniejącego oraz prognozowanego ruchu pojazdów po drodze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w omawianym zakresie argumentację wyroku, że: "dane te są niezbędne dla wykazania zasadności wprowadzenia zakazów ruchu pojazdów o określonej masie. Uwzględniając istniejące w realiach sprawy potrzeby lokalne, w tym wynikające z profilu prowadzonej przez lokalnego przedsiębiorcę działalności gospodarczej (kopalni) zbadanie kwestii istniejącego i prognozowanego natężenia ruchu jest konieczne dla zobrazowania i uzasadnienia konkretnych propozycji stałej organizacji ruchu na drodze.". Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie powołanego stanowiska Sądu I instancji nie podważa skutecznie. Nie można bowiem uznać, że opisana ułomność opinii, a w konsekwencji wadliwość zaskarżonego aktu zatwierdzenia stałe organizacji ruchu została sanowana przez organ, który jak wskazuje strona "uzupełnił wszelkie informacje, które mogły w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpływać na zasadność zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu drogi powiatowej nr [...] - w szczególności zmienną szerokość jezdni, szerokość chodnika, gęstą zabudowę budynków mieszkalnych i zabudowań gospodarczych, stan nawierzchni drogi jak również natężenie ruchu pojazdów w sytuacji eksploatacji drogi przez przedsiębiorcę". Rzeczone uzupełnienie brakujących w projekcie informacji, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, nastąpiło dopiero na etapie postępowania sądowego. Było zatem następczym działaniem organu zmierzającym do usankcjonowania wadliwie podjętego aktu, który wobec stwierdzonych przez Sąd braków projektu, nosił w chwili jego wydania znamiona dowolności i arbitralności. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości wyroku Sądu I instancji, jaką wskazano w skardze kasacyjnej. Wobec tego, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku, czyli oddalono skargę kasacyjną. Mając na uwadze charakter sprawy oraz niewadliwie stwierdzony w zaskarżonym wyroku zakres wadliwości aktu Starosty Opatowskiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.