II GSK 1437/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1556/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr BP.5530.61.2019.1235.BTM.4839 w przedmiocie cofnięcia licencji wspólnotowej do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1556/20, oddalił skargę A. M. (dalej zwana: "skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego: "GITD") z 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia licencji wspólnotowej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 marca 2017 r. GITD wydał skarżącej licencję wspólnotową nr TU-032922 dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na okres od dnia 28 kwietnia 2017 r. do dnia 27 kwietnia 2022 r. GITD, na podstawie ewidencji poważnych naruszeń znajdujących się w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego, o którym mowa w art. 82g u.t.d. ustalił, że w dniu 4 września 2018 r. w Niemczech nałożono na stronę grzywnę ze względu na stwierdzenie bardzo poważnego naruszenia w rozumieniu pkt 10.3 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, tj. przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.). Na podstawie komunikatu ERRU organ ustalił, iż ostateczna decyzja w tej sprawie została wydana w dniu 2 lipca 2019 r. Pismem z 16 września 2019 r. GITD zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z 24 października 2019 r., stwierdzającej cofnięcie na okres 6 miesięcy wypisu o nr blankietu TW 0752866 z licencji wspólnotowej na TU-032922 uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszającej wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2020 r. GITD utrzymał w mocy decyzję własną z 24 października 2019 r. Podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia były przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "k.p.a."), art. 32f ust. 3 i art. 32b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej "u.t.d."), art. 12 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.Urz.UE.L 300, s. 72 ze zm.), pkt 10.3 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE.L Nr 74, str. 8). Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym, w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, nakładają na GITD obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania i wydania decyzji o cofnięciu 1 wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji związanej. Podkreślił, że powodem wszczęcia postępowania było wydanie w Niemczech ostatecznej decyzji z 2 lipca 2019 r. za naruszenie polegające na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Konsekwencją powyższego było wydanie decyzji o cofnięciu na okres 6 miesięcy wypisu blankietu z licencji wspólnotowej uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że kierowca wyruszył w trasę bez dokumentu wskutek przeoczenia pracownika, organ wskazał, że z przepisów prawa pracy wynika odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników. Odnosząc się zaś do argumentu, iż ukaranie firmy zawieszeniem wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku spowoduje utratę pracy przez kilkaset osób, a ponadto, jako iż w związku z rotacją pracowników z Ukrainy często zatrudniani są nowi kierowcy, dla których konieczne jest uzyskanie świadectw, organ wskazał, że w istniejącym stanie prawnym nie ma możliwości wydania decyzji o odmiennej treści. Organ działa na podstawie i w granicach prawa. Ustawodawca nie pozostawił GITD możliwości wyboru w tej kwestii. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Problematyka świadectw kierowców uregulowana została na gruncie prawa wspólnotowego przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. Zgodnie z art. 5 ww. Rozporządzenia, świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: (i) na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach. (ii) na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Tymi przepisami ustawowymi są przepisy prawa krajowego – WSA przytoczył treść art. 32f § 3 u.t.d. oraz art. 7 ust. 2 lit. b), a także art. 12 ust 2 lit. a) Rozporządzenia. Zdaniem Sądu, ostatni z tych przepisów ma charakter stricte penalny, przy czym przesłanką jego zastosowania jest ustalenie poważnego naruszenia przepisów wspólnotowych, wyczerpujące znamiona niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Przepisy rozdziału 4a ustawy pt. "Świadectwo kierowcy", obejmujące art. 32a-32e, weszły w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. Do ustawy zostały dodane na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2029), wprowadzenie rozdziału 4a miało na celu dostosowanie przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w związku z postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 i (EWG) nr 3118/93 w celu wprowadzenia zaświadczeń dla kierowców (Dz. Urz. WE L 76 z 19.03.2002). Motywy wydania rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 ujawnia pkt 1 jego preambuły, w którym wskazano, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich, w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającym warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie oraz w dyrektywie 2006/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia wspólnych reguł dla niektórych rodzajów drogowego przewozu rzeczy należy wprowadzić szereg istotnych zmian. Dla uproszczenia i zapewnienia przejrzystości akty te należy przekształcić i zawrzeć w jednym rozporządzeniu. W kontrolowanej sprawie, kluczowe znaczenie ma ustalenie GITD, poczynione na podstawie ewidencji poważnych naruszeń znajdujących się w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego, o którym mowa w art. 82g u.t.d., a dotyczące nałożenia na skarżącą przez organy niemieckie grzywny ze względu na stwierdzenie "bardzo poważnego naruszenia" w rozumieniu pkt 10.3 załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, tj. przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (tzn. brak świadectwa kierowcy, jego sfałszowanie, wycofanie, utrata ważności itp.). Na podstawie komunikatu ERRU organ ustalił, iż ostateczna decyzja w tej sprawie została wydana w dniu 2 lipca 2019 r. Jedyną możliwą w tej sytuacji sankcją było cofnięcie na okres 6 miesięcy wypisu z licencji wspólnotowej nr TU-032922 uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszeniu wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Decyzja wydana w powyżej opisanej sprawie miała charakter związany, co oznacza, iż ustalenie określonego stanu faktycznego determinowało tę sankcję. Wbrew wywodom skargi, organ nie mógł inaczej zinterpretować stanu faktycznego sprawy, a tym samym uniknąć nałożenia, niewątpliwie dolegliwej, sankcji na skarżącą. W szczególności należy stwierdzić, iż wskazanie organu na dane z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego w zakresie zaistnienia "bardzo poważnego naruszenia" w zasadzie determinuje rodzaj możliwego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadą rządzącą wszelkimi oficjalnymi systemami ewidencyjnymi jest domniemanie ich kompletności i aktualności. Jest to bowiem warunek pełnienia przez ewidencje ich funkcji. Jeśli zatem prawo wymaga, by w ewidencji uwidoczniono osobę zarządzającą transportem, nie wskazując wyraźnie, że w przypadku większej ilości takich osób należy wpisać tylko jedną, to należy przyjąć, że wpisowi podlegają wszystkie osoby posiadające przymioty właściwe "osobie zarządzającej transportem". Z urzędową ewidencją, jaką niewątpliwie stanowi Krajowy Rejestr Elektroniczny Przedsiębiorców Transportu Drogowego wiąże się wspomniane wyżej domniemanie, iż zawarte w niej informacje są pełne i aktualne. Z kolei zarzuty strony dotyczące nieuwzględnienia jej słusznego interesu w postaci potencjalnego upadku firmy i możliwych zwolnień pracowniczych, w ocenie WSA, nie wskazywały na okoliczności, których nie dałoby się przewidzieć przy prawidłowym prowadzeniu firmy transportowej. Podkreślono, że przedsiębiorca nie może tłumaczyć się nieznajomością przepisów prawa, ani zatrudnianiem niewłaściwie przygotowanych do swoich czynności pracowników, czy też ich wadliwym działaniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, która na podstawie art. 173 § 1, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 1270, dalej "p.p.s.a.") – zaskarżyła go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 32f ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, w wyniku pominięcia przez Sąd pierwszej instancji - w toku wykładni tegoż przepisu – kontekstu ewentualnej niekonstytucyjności automatyzmu i dolegliwości sankcji w tym przepisie określonej, a także braku możliwości jej miarkowania w odniesieniu do okoliczności przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP), a także z art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty przedstawionej przez stronę sprawy w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w oparciu o art. 193 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym ustaleniem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jej oddaleniem, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej - organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz od organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a."). skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany był jej granicami. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 § 1 zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do postawionych w skardze zarzutów, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Dla postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie naruszył ww. przepisów Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Rozpoznał on również sprawę w całości i w jej granicach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także odnosi się do podnoszonych w sprawie okoliczności i zarzutów. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, co prawda nie omawiał szczegółowo każdego z zarzutów skargi, jednakże istota sprawy została w pełni rozpoznana, zaś przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładają bezpośredniego obowiązku drobiazgowego odnoszenia się do każdego z postawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznał, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, iż jedyną możliwą sankcją było cofnięcie na okres 6 miesięcy wypisu z licencji wspólnotowej uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. Za wystarczające należy zatem uznać, że ze stanowiska sądu wynika jak ocenił daną kwestię. Treść art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje na konieczność rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji w granicach danej sprawy, przy niezwiązaniu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie zauważa się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. "Granice danej sprawy" są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnym. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądała tego skarżąca kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że WSA w Warszawie przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącej, nie oznacza, iż naruszył powyższe przepisy. Drugi z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania łączy się logicznie z zarzutem nr 1. z petitum skargi kasacyjnej – dotyczącym naruszenia prawa materialnego tj. art. 32f ust. 3 u.t.d. przez błędną jego wykładnię – stąd też rozpoznane one zostaną wspólnie. Tytułem wstępu należy tylko wskazać, że również w tym przypadku aktualność zachowują rozważania w zakresie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przedstawione wyżej. Przechodząc zaś omówienia możliwości skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji wyjaśnić należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (zob. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 640/22). Sąd z takim pytaniem powinien wystąpić, jeżeli ma wątpliwości co do zgodności przepisów stosowanych w sprawie z Konstytucją. Jeżeli jednak tych wątpliwości nie ma, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie formułując tego rodzaju pytania, dopuścił się on naruszenia art. 193 Konstytucji RP. Ponadto należy zwrócić uwagę, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu z konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. W tym też zakresie nie sposób nie dostrzec, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo ocenił art. 32f § 3 u.t.d. zwracając uwagę, że jest to przepis ściśle penalny, a przesłanką jego zastosowania jest ustalenie poważnego naruszenia przepisów wspólnotowych. Wskazał, że przepisy rozdziału 4a ustawy pt. "Świadectwo kierowcy", obejmujące art. 32a-32e, weszły w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. co miało na celu dostosowanie przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w związku z postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 i (EWG) nr 3118/93 w celu wprowadzenia zaświadczeń dla kierowców (Dz. Urz. WE L 76 z 19.03.2002). Jak wynika z treści art. 32f ust. 3 u.t.d. (w brzmieniu na dzień wdania decyzji przez GITD tj. 8 czerwca 2020 r.) w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Co istotne w kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej surowości sankcji, a co pomija skarżąca kasacyjnie, to okoliczność, że art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 wskazuje na zdecydowanie bardziej rozbudowany katalog ewentualnych sankcji, które organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, dopuszczającego się poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, mogą zastosować wobec takiego przewoźnika, podczas gdy przepis art. 32f ust. 3 u.t.d. zawęża je wyłącznie do cofnięcia jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. (zob. również wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1040/20). W doktrynie pojęcie sankcji prawnej rozumiane jest jako "określenie niekorzystnych implikacji, jakie powinny być zastosowane przez organy państwa wobec adresata prawnej reguły postępowania, którego zachowanie było z nią niezgodne" (zob. R. Strachowska, Komentarz do rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, LEX/el. 2014). Sankcje administracyjne powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Skarżąca jako profesjonalista wykonujący usługi transportowe miała pełną świadomość co do zatrudniania kierowców i dokumentów jakimi winni się legitymować zatrudniani kierowcy niebędący obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Przedsiębiorca przewozowy odpowiada za zatrudnianych pracowników i za posiadane przez nich dokumenty oraz ponosi w tym przedmiocie odpowiedzialność, również za ich błędy i przeoczenia. Określone w ustawie wymogi powinny być spełnione w dniu dokonywania przewozu drogowego rzeczy w transporcie międzynarodowym i nie przewidują one konwalidowania w okresie późniejszym. Zawarta w art. 32f ust. 3 u.t.d. sankcja jest stosowana przez GITD bez względu na okoliczności towarzyszące naruszeniu, a zatem już samo stwierdzenie jego zaistnienia, w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, uzasadnia cofnięcie jednego wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku. W tej sytuacji należy skonstatować, że przyjęte na gruncie prawodawstwa krajowego rozwiązanie w art. 32f ust. 3 u.t.d nie budzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń, zawarta zaś w nim norma administracyjna jest jasna, a jej treść w sposób niedający podstaw do odmiennej wykładni określa jej hipotezę, dyspozycję oraz sankcję. W omawianym przepisie ustawodawca zakodował obligatoryjną sankcję związaną ze stwierdzonym "bardzo poważnym naruszeniem", jakim był przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Wbrew stanowisku, zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał wystarczającej analizy przedmiotowej regulacji pod kątem jej zgodności z przepisami wyższego rzędu, wykazując, że jest ona wynikiem dostosowania przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego. Zawarte w niej sankcje nie uchybiają wywodzonej z art. 2 konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, czy zasadom ograniczania wolności konstytucyjnych określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwie zastosowana dolegliwość wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącej, niemniej służy ona zagwarantowaniu ochrony określonych wartości nadrzędnych i interesu publicznego, jak i mobilizowaniu podmiotów organizujących transport drogowy do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, by transport drogowy odbywał się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. W orzecznictwie wskazuje się również, że racjonalny ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). Brak możliwości miarkowania sankcji, w zależności od np. stopnia zawinienia, również służy zagwarantowaniu podstawowych funkcji sankcji i nie sprzeciwia się zasadzie proporcjonalności, gdyż całokształt regulacji ma na celu ochronę innych dóbr prawnie chronionych. Mając powyższe na względzie, NSA uznał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba skorzystania z uprawnienia, do zadania pytania prawnego, o którym stanowi art. 193 Konstytucji RP. Przewidziana w art. 32f ustawy o transporcie drogowym sankcja słusznie została oceniona jako dopuszczalna z perspektywy zgodności tego rodzaju regulacji ze wskazaną zasadą proporcjonalności oraz prawem europejskim, a zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 193 Konstytucji, zaś w świetle powyższych rozważań, bezzasadne jest również zarzucanie mu naruszenia art. 32f ust. 3 u.t.d. oraz 134 § 1 p.p.s.a. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego – art. 32f ust. 3 u.t.d., w konsekwencji podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).