II GSK 1415/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1962/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. nr KOC/3625/Dr/17 w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1962/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.S., wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zwolnienie skarżącego do uiszczenia wpisu oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami procesu. Zarzucił naruszenie: prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię; niewłaściwe oraz nieadekwatne zastosowanie norm prawnych wynikających z postanowień ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do treści i jednoznacznej wymowy zarówno ustawy z dnia 24 lipca 2015r Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1485 ze zm.) jak i z art. 54 i 57 Konstytucji RP. Sukursywnie skarżący przywołał także art. 11.1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej "EKPC") kreujący powyższe prawo do zgromadzeń obywatelskich jako prawo sensu stricte powszechne i nie podważalne. Skarżący podniósł w tym kontekście fundamentalne znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt K 21/5 wywodzącego, że tego typu zgromadzenia, które stanowią meritum niniejszego procesu nie wymagają uzyskiwania zezwoleń na ich przeprowadzanie, a jedynie oblig zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że organ zasadnie nakazał skarżącemu A.S. przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest konieczne z uwagi na sposób sformułowania przez pełnomocnika skarżącego zarzutów kasacyjnych. Ocena tych zarzutów kasacyjnych, zważywszy na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). NSA zwraca również uwagę, że to sam autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego przesądza o zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też prawidłowe postawienie zarzutów kasacyjnych ma doniosły skutek co do ich skuteczność. Ustawodawcę w sposób zamierzony powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej profesjonalistom (co do zasady adwokatom lub radcom prawnym). Ratio legis takiego rozwiązania było niewątpliwie istniejące po stronie prawodawcy oczekiwanie, że profesjonalizm osób zaangażowanych ustawowo w przygotowywanie skarg kasacyjnych, przełoży się na ich jakość i lepiej wpłynie na wyjaśnienie występującego w sprawie problemu prawnego, przedstawianego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Konsekwencją powyższego jest oczywiste twierdzenie, że skarga kasacyjna, jako silnie sformalizowany środek prawny, wymaga od jej autora nie tylko należytej znajomości prawa, ale także umiejętności jego praktycznego zastosowania. To zastosowanie sprowadza się przy tym m.in. do obowiązku odpowiednio precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych, co - jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań - zakreśla granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, za które ten wykroczyć nie może. Poczynienie tych uwag było o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarga kasacyjna opisanych wyżej wymogów nie spełniała. Przede wszystkim należało stwierdzić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy pierwszej instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu pierwszej instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Rozpoznawana skarga kasacyjna została błędnie sformułowana. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącego – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie powołano konkretnych przepisów ustawy o drogach publicznych czy Prawa o zgromadzeniach, których naruszenie zarzucał skarżący. Niewystarczające było natomiast powołanie całych ustaw jako naruszonych. Autor skargi kasacyjnej, co zostało wyżej wskazane, musi powołać, który konkretnie przepis został jego zdaniem naruszony poprzez sprecyzowanie nie tylko numeru artykułu, lecz podanie również konkretnej jednostki redakcyjnej (paragraf, ustęp, punkt). Wobec tego niewskazanie precyzyjnie określonych przepisów ww. ustaw uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie zaskarżonego wyroku pod kątem ich naruszenia. Również zarzuty naruszenia art. 54 i art. 57 Konstytucji i art. 11 ust. 1 EKPC uchylały się spod kontroli NSA. W odniesieniu do art. 54 Konstytucji autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenie którego z ustępów, z których składa się ten przepis, zarzucił. Tak sformułowany zarzut nie mógł podlegać badaniu, o czym była mowa powyżej. Natomiast zarzuty naruszenia art. 57 Konstytucji i art. 11 ust. 1 EKPC nie zostały uzasadnione w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną. Autor skargi kasacyjnej w miejsce uzasadnienia tych zarzutów odwoływał się do wyroków wydanych przez WSA w innych sprawach, do prymatu przepisów europejskich i rangi konstytucyjnej nad ustawami, do wagi praw obywatelskich oraz do "historycznych aberracyjnych rozwiązań funkcjonujących w dawnym cesarstwie austro-węgierskim zwanych józefinizmem i terezjanizmem". W żadnym miejscu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak, w czym przejawiała się błędna wykładnia tych przepisów, jaką wykładnię tych przepisów uznał za prawidłową oraz na czym polegało ich błędne zastosowanie. Z tego powodu, w nawiązaniu do rozważań poczynionych na wstępie niniejszego wyroku, również zarzuty naruszenia art. 57 Konstytucji i art. 11 ust. 1 EKPC nie poddawały się kontroli instancyjnej. Skoro NSA nie miał możliwości ocenienia zaskarżonego wyroku przez pryzmat sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, zobowiązany był ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.