II GSK 1366/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 641/24 w sprawie ze skargi A.K. i T.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2024 r. nr SKO.4163.41-42.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A.K. i T.K. solidarnie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt. III SA/Łd 641/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A.K. i T.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2024 roku nr SKO.4163.41-42.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od SKO na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 17 maja 2024 r. zezwolił inwestorowi, tj. A.S. (dalej również: inwestor) na przebudowę zjazdu zwykłego z pasa drogowego [...] (tj. działka drogowa [...]), na teren nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (tj. dz. nr [...]) w miejscu zgodnie z mapą i rysunkami technicznymi stanowiącymi załączniki do decyzji i na wskazanych w tej decyzji warunkach. O toczącym się postępowaniu w sprawie przebudowy zjazdu organ pierwszej instancji zawiadomił również współwłaścicieli nieruchomość położonej przy ul. [...] (tj. dz. [...]). W toku postępowania pełnomocnik współwłaścicieli dz. [...] wskazał, iż projektowany zjazd pozostaje w kolizji z istniejącym zjazdem obsługującym nieruchomość będącą własnością skarżących (tj. dz. [...]), a co więcej przebudowa istniejącego zjazdu pozostaje w kolizji z istniejącym w jego bezpośrednim sąsiedztwie przystankiem autobusowym przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli współwłaściciele działki [...] – A.K. i T.K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując powyższe odwołanie, postanowieniem z 25 czerwca 2024 r., stwierdziło jego niedopuszczalność. Organ II instancji powołał treść przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 127 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej również: k.p.a. Kolegium, wskazując na art. 127 § 1 k.p.a. zaznaczyło, iż legitymację do wniesienia odwołania posiada wyłącznie strona postępowania administracyjnego, a definicję legalną tego pojęcia ustawodawca zawarł w art. 28 k.p.a. Przy czym, najistotniejszym elementem tej definicji, który pozwala spośród uczestników postępowania administracyjnego wyróżnić podmioty będące jego stronami jest pojęcie interesu prawnego. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że skarżący – A.K. i T.K. - nie posiadają przymiotu strony w będącej przedmiotem postępowania odwoławczego sprawie z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r., która została wydana w wyniku wniosku złożonego przez A.S.. Uzasadniając powyższe organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy lokalizacji zjazdu, która to materia podlega regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił - powołując treść art. 29 ust. 1 ust. 3, ust. 4 k.p.a. oraz definicję legalną zjazdu określoną w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: u.d.p., że przepisy tej ustawy wskazując na legitymację procesową wnioskodawcy (właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi) nie określają wprost kręgu podmiotów, którym służą prawa strony. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ani z analizy art. 29 ust. 1 k.p.a., ani z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, aby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym podmiotom poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem. Kolegium zaznaczyło, iż postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji nie ma w nim miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących argumentów, dotyczących zaszłości historycznych Kolegium stwierdziło, że mogą one świadczyć co najwyżej o istnieniu ich interesu faktycznego, który jednak - jako taki - nie ma powiązania z żadną normą powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o lokalizację zjazdu został złożony przez A.S., a odwołanie od decyzji kończącej to postępowanie został złożony przez A.K. oraz T.K., Kolegium uznało, że odwołujących nie sposób uznać za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżyli rozstrzygnięcie Kolegium w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: 1) art. 134 k.p.a. - w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie może być przepis art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy oparcie rozstrzygnięcia o ten przepis byłoby możliwe wyłącznie, gdyby po stronie odwołujących się zachodził oczywisty i obiektywny brak legitymacji odwoławczej; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia analizy zebranych w sprawie dowodów w celu dokonania rzetelnej oceny istnienia po stronie odwołujących się interesu prawnego uzasadniającego ich udział w charakterze strony w toczącym się postępowaniu; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. - poprzez pozbawienie odwołujących prawa wypowiedzenia się w toku postępowania odwoławczego, co do podstaw istnienia po ich stronie interesu prawnego uzasadniającego ich udział w toczącym się postępowaniu, w sytuacji, gdy ich udział w postępowaniu przed organem I instancji nie był kwestionowany. II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. w drodze niewłaściwego zastosowania tych przepisów, które polegało na przedwczesnym, gdyż niepoprzedzonym rozpoznaniem sprawy odwoławczej i analizą zebranych w sprawie materiałów, a w konsekwencji nieuzasadnioną oceną, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego uzasadniającego ich udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż wnioskowana przebudowa dotyczy istniejącego zjazdu wspólnego do nieruchomości skarżących i wnioskodawcy, a nieruchomość skarżących, z uwagi na szerokość ich działki przylegającą do ul. [...] nie większą niż 2 metry zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2025 r. WSA w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od SKO na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, iż Kolegium wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących z uwagi na to, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w będącej przedmiotem postępowania odwoławczego sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu z pasa drogowego ul. [...] (dz. [...]), która to decyzja została wydana w wyniku wniosku złożonego przez A.S.. Niemniej jednak Sąd nie podzielił tego stanowiska. W ocenie WSA niespornym jest, że zaskarżona do Kolegium decyzja dotyczyła przebudowy zjazdu, a problematyka ta została unormowana przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 – dalej: u.d.p.), która zawiera definicję legalną zjazdu stanowiąc, iż pojęcie to oznacza część drogi publicznej łączącej jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). W świetle powyższego w judykaturze wskazuje się, iż przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym zjazd nie jest częścią drogi publicznej, ale miejscem dostępu do tejże drogi. WSA zauważył, że w myśl art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Zatem co do zasady budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, natomiast w przypadku gdy dochodzi do budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi. Przy czym na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu jest właściciel oraz użytkownik nieruchomości przyległych do drogi, gdyż uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Innymi słowy podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi, a w przypadku przebudowy zjazdu już istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd. W świetle powyższego zdaniem WSA nie może budzić wątpliwości, że skoro wnioskowany do przebudowy, a więc już istniejący, zjazd zapewniał dostęp do drogi publicznej zarówno nieruchomości wnioskodawcy, jak również nieruchomości będącej we współwłasności skarżących, to pomimo tego, iż to nie skarżący złożyli wniosek o jego przebudowę – to, wbrew stanowisku Kolegium, nie jest wcale oczywistym "na pierwszy rzut oka", że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu (dotyczącym przebudowy istniejącego już zjazdu, który obsługuje również nieruchomość skarżących, tj. dz. [...]). Sąd zaznaczył, iż w aktach sprawy brak jest decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu wnioskowanego do przebudowy. Nie została ona również dołączona przez Kolegium na wezwanie Sądu. Niemniej jednak Sąd zauważył, iż droga publiczna - ul. [...] – była przebudowywana, a jak już wskazano zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przy czym jak wskazuje się w judykaturze zjazdem istniejącym, w rozumieniu powołanego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., a więc wybudowany po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem przez użyte w art. 29 ust. 2 u.d.p. określenie »zjazd istniejący« należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Tym samym więc, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p., zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany był zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi (w miejscach, gdzie taki dostęp został wcześniej wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). WSA wskazał, iż z akt sprawy wynika, że działka skarżących (tj. dz. [...]) położona w [...] przy ul. [...], o pow. [...] jest działką zabudowaną – znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny murowany, o powierzchni zabudowy [...], o dwóch kondygnacjach naziemnych, wybudowany [...] oraz murowany budynek o funkcji "budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa", o powierzchni zabudowy [...] o dwóch kondygnacjach naziemnych, wybudowany [...]. Działka skarżących (położona przy ul. [...]) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wspólny zjazd - z ul. [...] - z działką wnioskującego o przebudowę zjazdu (położoną przy ul. [...]). W świetle powyższego rację mają skarżący, że zarówno geodezyjne wydzielenie działki nr [...], jak i udzielenie stosownych pozwoleń na budowę, w oparciu o które zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza działki nr [...] została zrealizowana, możliwe było pod warunkiem zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...], który to dostęp był zapewniony przez wnioskowany aktualnie do przebudowy zjazd obsługujący zarówno nieruchomość skarżących (ul. [...]), jak i nieruchomości wnioskującego o przebudowę zjazdu (ul. [...]). WSA wskazał, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie budzi wątpliwości, że działka o nr [...] (tj. działka wnioskodawcy) i działka o nr [...] (tj. działka skarżących) graniczą ze sobą i przylegają bezpośrednio do ul. [...], do której mają dostęp przez jeden wspólnie urządzony zjazd używany - jak oświadczają skarżący – od kilkudziesięciu lat przez kolejnych właścicieli obu nieruchomości. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że wnioskowany do przebudowy zjazd z ul. [...] był zjazdem wspólnym dla wskazanych powyżej nieruchomości, co z kolei oznacza, że zapewniał on dostęp do drogi publicznej zarówno nieruchomości wnioskodawcy (działka położona przy ul. [...]), jak również nieruchomości skarżących (działka położona przy ul. [...]). Co więcej, jak słusznie twierdzą skarżący, skoro organ procedował sprawę przebudowy zjazdu, to tym samym – mimo braku w aktach sprawy decyzji zezwalającej na jego budowę – można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że istniały podstawy do tego, aby uznać, iż wnioskowany do przebudowany zjazd wspólny dla nieruchomości skarżących (ul. [...]) i wnioskodawcy (ul. [...]) był zjazdem legalnym. Potwierdzeniem powyższego jest również twierdzenie skarżących, które organ powinien zweryfikować w toku postępowania, iż podczas remontu i modernizacji ul. [...] (w latach 2007 - 2008) zarządca drogi odtworzył istniejący zjazd wspólny do nieruchomości wnioskodawcy (ul. [...]) i skarżących (ul. [...]) stosowanie do treści art. 29 ust. 2 u.d.p. W świetle powyższego WSA stwierdził, że skoro wniosek A.S. inicjujący prowadzone postępowanie dotyczył przebudowy istniejącego zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] (działka drogowa o nr [...]) – który jednak – co nie budzi wątpliwości w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych - zapewniał obsługę komunikacyjną dwóch nieruchomości, tj.: działki wnioskodawcy oznaczonej nr [...] (ul. [...]) oraz działki skarżących oznaczonej nr [...] (ul. [...]) to nie można twierdzić, że w sposób oczywisty, a więc niebudzący żadnych wątpliwości, skarżącym nie służy przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. a dotyczącym przebudowy istniejącego zjazdu. Wobec powyższego wydanie przez Kolegium postanowienia, o którym mowa w art.134 k.p.a. było zdecydowanie przedwczesne. Sąd I instancji zaznaczył, iż podmiotem uprawnionym do uruchomienia postępowania o przebudowę zjazdu już istniejącego może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd. Zjazd z drogi publicznej – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – nie jest zjazdem do pewnego miejsca, ale jest zjazdem na określoną nieruchomość – w niniejszym przypadku wnioskowany do przebudowy zjazd jest zjazdem wspólnym na nieruchomość wnioskodawcy (ul. [...]) i na nieruchomość skarżących (ul. [...]). Oceniając legitymację skarżących do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z 17 maja 2024 r. WSA wziął pod uwagę i to, że - jak wynika z akt sprawy - wnioskowana przebudowa zjazdu w istocie ogranicza skarżącym dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, iż okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że zachodzi znaczne prawdopodobieństwo – graniczące z pewnością, że skarżący mają interes prawny w toczącym się postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu obsługującego również nieruchomość będącą w ich współwłasności (tj. dz. nr [...]). WSA wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno uwzględnić wszystkie strony toczącego się postępowania w sprawie przebudowy zjazdu oraz poczynić ustalenia – w oparciu o wszelką zgromadzoną w organach dokumentację dotyczącą przebudowywanego zjazdu, wskazujące na jakiej podstawie zjazd ten funkcjonował do tej pory, mając na względzie fakt, iż przebudowywany zjazd obsługiwał również nieruchomość skarżących zapewniając jej dostęp do drogi publicznej – dotyczące legitymacji skarżących do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił I. naruszenie prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi znaczne prawdopodobieństwo - graniczące z pewnością, że skarżący mają interes prawny w toczącym się postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu obsługującego również nieruchomość będącą w ich współwłasności (tj. dz. nr [...]), w sytuacji gdy krąg podmiotów mogących być stroną postępowania o przebudowę zjazdu jest ograniczony ustawowo przez art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, a zatem nie obejmuje właścicieli nieruchomości sąsiednich bez względu na to czy faktycznie korzystają lub mają korzystać z przebudowanego zjazdu, zaś z samego faktu, że zjazd obsługuje dwie nieruchomości nie wynika, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu o przebudowę zjazdu, co powoduje, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę tego kto jest inicjatorem przedmiotowego postępowania i jaki został wnioskiem o przebudowę istniejącego zjazdu ukształtowany krąg stron tego postępowania i błędnie przypisał skarżącym przymiot strony postępowania, przy czym z art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom, postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania: a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z błędnym ustaleniem faktycznym, że w sprawie organy orzekały na skutek wniosku o przebudowę zjazdu wspólnego, obsługującego dwie nieruchomości, tj., zarówno nieruchomość wnioskującego o przebudowę zjazdu (ul. [...]), jak i nieruchomość skarżących (ul. [...]) – a więc zjazdu wspólnego dla dwóch nieruchomości, w sytuacji gdy wniosek złożony został przez właściciela nieruchomości bezpośrednio przylegającej do pasa drogowego ul. [...] - działka [...] i obejmował przebudowę zjazdu z tej drogi na jego nieruchomość położoną przy ul. [...], a projektowana przebudowa nie ingeruje w działkę nr [...] i skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości objętej działką nr [...], co spowodowało błędne przypisanie przymiotu strony skarżącym i w efekcie uchylenie zaskarżonego postanowienia, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że Kolegium nie było uprawnione do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy Kolegium dokonało oceny odwołania w zakresie jego dopuszczalności i było uprawnione do wydania postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności po ustaleniu, że skarżący nie są stroną niniejszego postępowania i nie mają interesu prawnego w wydaniu rozstrzygnięcia z uwagi na brzmienie art. 29 u.d.p., które to ma obiektywny wymiar, gdyż już ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie są właścicielami nieruchomości przyległej do drogi publicznej w stosunku na rzecz której na być przebudowany zjazd, stąd organ odwoławczy był zobligowany do zastosowania art. 134 k.p.a. c/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez brak wyraźnego wskazania, które konkretnie przepisy w ocenie Sądu zostały naruszone przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że organ wnoszący ten środek odwoławczy zrzekł się rozprawy, natomiast skarżący nie zażądali jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzeba także podkreślić, iż granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 193 p.p.s.a., ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji (oceny) zasadności zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych tym zakresie. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Przedmiotem zarzutów kasacyjnych mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji, lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Dodać trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany jest na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania związku naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Nie wszystkie bowiem naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być zatem tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki m.in. NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17 oraz 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17). Mając na uwadze powyższe, rozpoznawana skarga kasacyjna wyżej wymienionych wymagań nie spełnia, gdyż poza ogólnikowym stwierdzeniem zawartym w pkt 2 petitum skargi, iż zarzuty dotyczą naruszenia "przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania", naruszenie poszczególnych przepisów nie zostało powiązane z ich istotnym wpływem na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest uzasadniony najdalej idący zarzut naruszenia postępowania tj. wymieniony w pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1142/20; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Łodzi podejmując zaskarżone orzeczenie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał przepisy, które zostały przez organ naruszone tj. art. 134 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania cyt: "kolegium po pierwsze, uwzględni wszystkie strony toczącego się postępowania w sprawie przebudowy zjazdu oraz po drugie, poczyni ustalenia – w oparciu o wszelką zgromadzoną w organach dokumentację dotyczącą przebudowywanego zjazdu, a wskazujące na jakiej podstawie zjazd ten funkcjonował do tej pory, mając na względzie fakt, iż przebudowywany zjazd obsługiwał również nieruchomość skarżących zapewniając jej dostęp do drogi publicznej – dotyczące legitymacji skarżących do wniesienia odwołania. Dalsze czynności w sprawie będą uzależnione od poczynionych ustaleń". Sąd I Instancji przesądził również, że jeżeli zostanie potwierdzone, iż zjazd mający podlegać przebudowie jest zjazdem wybudowanym legalnie i zgodnie z zezwoleniem zapewnia obsługę komunikacyjną dwóch nieruchomości tj. działki wnioskodawcy przebudowy oznaczonej nr [...] oraz działki skarżących oznaczonej numerem [...], to skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wniosku A.S., co oznacza, że wniesione przez nich odwołanie powinno podlegać merytorycznej ocenie. Nie doszło również do naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z błędnym ustaleniem faktycznym, że w sprawie organy orzekały na skutek wniosku o przebudowę zjazdu wspólnego, obsługującego dwie nieruchomości. Ustosunkowanie się do ww. zarzutów wymaga przypomnienia, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Skarga kasacyjna w omawianym punkcie nie spełnia powyższych wymogów co do sprecyzowania podstawy zaskarżenia wskazanej w ramach zarzutu objętego punktem 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej - art. 8 k.p.a. składa się z 2 paragrafów, a art. 10 k.p.a. z 3 paragrafów o różnej treści normatywnej. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie wymykają się spod kontroli instancyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to tak ze sposobu jego sformułowania, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie można ustalić, na czym miałoby polegać naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych wyżej przepisów, w sprawie, w której została wniesiona skarga kasacyjna. W odniesieniu do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonywał ustaleń faktycznych, a jedynie wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organ nie w pełni został oparty na dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodach, w szczególności jeżeli chodzi o okoliczności podnoszone przez skarżących. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Takich zarzutów jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w analizowanym zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania (tj. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem. W szczególności WSA nie mógł dokonać "błędnego ustalenia faktycznego, że w sprawie organy orzekały na skutek wniosku o przebudowę zjazdu wspólnego", skoro omawiana okoliczność została ustalona przez Prezydenta Miasta Łodzi i wynika wprost z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 27 września 2023 r., jak również z decyzji z 17 maja 2024 r. o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu. W zawiadomieniu organ wskazał, iż: "Zgodnie z załączoną do uzupełnienia do wniosku mapą lokalizacyjną, projektowany zjazd z ul. [...] (dz. [...]) na teren nieruchomości przy ul. [...] (dz. [...]) w [...] wymaga przebudowy zjazdu, który obsługuje również teren działki sąsiedniej - dz. nr [...]. Przebudowa zostanie wykonana w świetle działki nr [...] w obrębie [...]. Z uwagi na powyższe, właścicielom dz. nr [...] w obrębie [...] przysługuje prawo czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, zapoznania się z dokumentami oraz zgłaszania wniosków". Z decyzji organu z 17 maja 2024 r. wynika z kolei, iż: "Planowany do przebudowy zjazd z ul. [...] zapewniał obsługę komunikacyjną dla dwóch działek (dz. [...])". Zatem okoliczność, iż wnioskowany do przebudowy zjazd zapewniał połączenie komunikacyjne z ulicą [...] dwóch nieruchomości, wynika wprost z decyzji organu o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu, co oznacza, że w tym zakresie Sąd nie mógł dokonać błędnych ustaleń, gdyż oparł się na rozstrzygnięciu organu, od którego wniesiono odwołanie, uznane następnie przez Kolegium za niedopuszczalne. To, że wniosek A.S. o przebudowę zjazdu z pasa drogowego ul. [...] przewidywał przebudowę tego zjazdu wyłącznie w obrębie działki nr [...], z pominięciem działki nr [...], nie oznacza, że nie dotyczył przebudowy zjazdu wspólnego. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie budzi wątpliwości, że działka o nr [...] (tj. działka wnioskodawcy) i działka o nr [...] (tj. działka skarżących) graniczą ze sobą i przylegają bezpośrednio do ul. [...], do której mają dostęp przez jeden wspólnie urządzony zjazd używany - według oświadczenia skarżących - od kilkudziesięciu lat przez kolejnych właścicieli obu nieruchomości. Wobec powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że wnioskowany do przebudowy zjazd z ul. [...] nie był zjazdem wspólnym dla wskazanych powyżej nieruchomości, co z kolei oznacza, że zapewniał on dostęp do drogi publicznej zarówno nieruchomości wnioskodawcy (działka położona przy ul. [...]), jak również nieruchomości skarżących (działka położona przy ul. [...]). Sąd I instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że Kolegium nie było uprawnione do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, natomiast art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Nie jest zrozumiałe w jaki sposób WSA mógłby naruszyć art., 127 § 1 k.p.a., skoro nie rozpatrywał skargi na decyzję podjętą przez Kolegium w trybie odwoławczym lecz na postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przy tym Sąd I instancji stwierdził, że w analizowanej sprawie – wobec niewykazania przez organ, że wnioskowany do przebudowy zjazd nie był zjazdem legalnym - brak było podstaw do wydania przez SKO postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez skarżących, skoro wydana w I instancji decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. dotyczyła przebudowy zjazdu stanowiącego połączenie nieruchomości skarżących z ul. [...]. Wątpliwości w zakresie tego, że skarżący są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy użytkowanego przez nich zjazdu nie miał przy tym Prezydent Miasta Łodzi doręczając skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 27 września 2023 r. z wyraźną informacją, iż "właścicielom dz. [...] przysługuje prawo czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, zapoznania się z dokumentami oraz zgłaszania wniosków". Z akt administracyjnych oraz z urzędu Sądowi wiadomo jest również, iż wobec tego że inwestycja prowadzona m.in. na działce nr [...] niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z nieruchomości T.K. i A.K. w postaci ograniczenia dostępu do drogi publicznej, skarżący zostali uznani przez Wojewodę Łódzkiego za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych położonych na części nieruchomości przy ul. [...] (m.in. na działce nr [...]). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 134 k.p.a w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p., bowiem prawidłowo przyjął, iż na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie było podstaw do wydania wobec skarżących postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 17 maja 2024 r. z powodu braku posiadania interesu prawnego. Jak zresztą stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 25 czerwca 2024 r. "przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), wskazując na legitymację procesową wnioskodawcy (właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi) nie określają wprost kręgu podmiotów, którym służą prawa strony". Wobec tego natomiast, iż art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – w myśl którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.), to zasadne jest stanowisko WSA, że skoro wnioskowany do przebudowy, a więc już istniejący, zjazd zapewniał dostęp do drogi publicznej zarówno nieruchomości wnioskodawcy, jak również nieruchomości będącej we współwłasności skarżących to mimo, iż to nie skarżący złożyli wniosek o jego przebudowę – to, wbrew stanowisku Kolegium, nie jest wcale oczywistym "na pierwszy rzut oka", że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu (dotyczącym przebudowy istniejącego już zjazdu, obsługującego również nieruchomość skarżących, tj. dz. nr [...]). Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, nie ulega wątpliwości, iż wnioskowany do przebudowy zjazd łączy jezdnię (ul. [...]) z dwiema nieruchomościami gruntowymi (sąsiadującymi ze sobą, zlokalizowanymi przy ul. [...]) usytuowanymi poza pasem drogowym, stanowiąc dla tych nieruchomości bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 4 pkt 8 u.d.p.). Zjazd ten jest więc miejscem wspólnego dostępu do tejże drogi dla nieruchomości wnioskodawcy (ul. [...]) oraz nieruchomości skarżących (ul. [...]) - łączy on bowiem z ul. [...] zarówno nieruchomość wnioskującego o przebudowę zjazdu, jak i nieruchomość skarżących. Równocześnie trzeba mieć na względzie to, że podmiotem uprawnionym do uruchomienia postępowania o przebudowę zjazdu już istniejącego może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd. Trzeba bowiem pamiętać, że zjazd z drogi publicznej – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – nie jest zjazdem do pewnego miejsca, ale jest zjazdem na określoną nieruchomość – w niniejszym przypadku wnioskowany do przebudowy zjazd jest zjazdem wspólnym na nieruchomość wnioskodawcy (ul. [...]) i na nieruchomość skarżących (ul. [...]). Zasadnie przy tym WSA stwierdził, iż oceniając legitymację skarżących do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji z 17 maja 2024 r. Kolegium zobowiązane zatem było wziąć pod uwagę i to, że - jak wynika z akt sprawy - wnioskowana przebudowa zjazdu w istocie ogranicza skarżącym dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Bezpodstawne okazały się również zarzuty naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a., przez błędne przypisanie skarżącym przymiotu strony. Zaznaczenia wymaga, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego nie daje zatem podstaw do przyjęcia, iż zostały one skonstruowane w sposób prawidłowy przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Ponadto, skoro organ sam stwierdza w zaskarżonym postanowieniu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, wskazując na legitymację procesową wnioskodawcy (właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi) nie określają wprost kręgu podmiotów, którym służą prawa strony, to brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd mógł dokonać błędnej wykładni zapisów ustawy, które nie reguluje określonej kwestii. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem organu, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony ponieważ "nie byli oni wnioskodawcami oraz nie byli ani nie są właścicielami nieruchomości przyległej do pasa drogowego planowanej przebudowy zjazdu, gdyż ta przebudowa obejmuje jedynie dostosowanie zjazdu do realizowanego przez strony przedsięwzięcia na działce nr [...] (...)". Jak wynika bowiem z akt administracyjnych skarżący są właścicielami nieruchomości przyległej do pasa drogowego ul. [...] a planowany do przebudowy zjazd zapewnia obsługę komunikacyjną także ich działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. skarżący posiadają interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, który przed przebudową był zjazdem funkcjonującym legalnie i zapewniał obsługę komunikacyjną nieruchomości będącej ich własnością i jednocześnie przyległej do drogi publicznej. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).