II GSK 1364/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 594/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr BP.501.520.2020.0328.PO15.6857 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 6 lutego 2020 r., nr WITD.DI.0152.XV0513/5/20, nałożył na M. w B. (dalej: spółka, skarżąca) karę pieniężną w kwocie 8 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2140; dalej: u.t.d.), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, tj. naruszenie określone w Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Dokonanie powyższego naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2019 r. w P. na parkingu przy dworcu PKP kontroli drogowej pojazdu marki Skoda Fabia o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował T.K. W trakcie kontroli ustalono, że kierowca wykonywał zarobkowy przewóz osób w imieniu i na rzecz M. w B. Przejazd ten został natomiast zamówiony oraz opłacony przez jednego z pasażerów za pomocą aplikacji A. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji lub GITD) decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r., nr BP.501.520.2020.0328.PO15.6857, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 594/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki. Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie wywiodły, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny, że działający w imieniu i na rzecz skarżącego kierowca wykonywał przewóz okazjonalny, zaś pojazd, którym wykonano usługę, nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). W ocenie Sądu niespełnione zostały również przesłanki odstąpienia od tego kryterium (art. 18 ust. 4b u.t.d.). Sąd wskazał na niezasadność twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie musi dodatkowo spełniać wymogów określonych w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d. Sąd stwierdził, że wykładnia ta nie uwzględnia pojęcia przewozu okazjonalnego, który miał miejsce w przedmiotowej sprawie, a w ustawie o transporcie drogowym został odmiennie uregulowany od przewozów taksówkowych. Skarżąca prowadzi bowiem działalność gospodarczą w innym zakresie niż podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie przejazdów taksówkowych i nie może domagać się takiego samego zakresu uprawnień. Tym samym twierdzenia spółki o sprzeczności przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, Sąd również uznał za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu braku notyfikacji właściwych przepisów ustawy o transporcie Komisji Europejskiej i wobec tego niemożności powoływania się na nie w stosunku do jednostek, Sąd I instancji przywołał definicję "usługi" w rozumieniu Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 241, str. 1; dalej: dyrektywa 2015/1535) oraz wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. o sygn. C-434/15. Sąd stwierdził niezasadność powyższego zarzutu wskazując, że przewóz osób nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną. Realizacja umowy przewozu polega bowiem na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej, stałej i bezpośredniej obecności obu stron umowy. III. Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji GITD z dnia 3 sierpnia 2020 r. oraz decyzji organu I instancji z dnia 6 lutego 2020 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku kompleksowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą w skardze zarzutu, iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.) oraz błędne ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które to przepisy techniczne nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także błędne twierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku, iż art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4b u.t.d. nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame/krzyżuje się z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania; 2. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - przez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - przez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami; 4. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - przez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją; 5. poprzez błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec strony postępowania, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek. W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącej, iż cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, spółka wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniesiono o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej sformułowano liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, a także dyrektywy 2015/1535. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Te zarzuty zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności NSA rozpoznał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut "naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku kompleksowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą w skardze" (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Z tego powodu podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uwzględniony, gdyż w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku NSA nie może badać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny zarzutu skarżącej dotyczącego wykładni pojęcia krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym czy ustosunkowania się przez Sąd do kwestii tego czy wskazane przez skarżącą przepisy stanowią przepisy techniczne bądź nie. Podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska WSA w kwestionowanym zakresie. Przechodząc do oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka powinna spełniać wymogi z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Przestępując do oceny zasadności tych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie, stanowił już przedmiot analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w nim pogląd, że wykonywanie przewozów osób z wykorzystywaniem aplikacji (Uber lub Bolt) stanowi delikt polegający na naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (por. m.in. wyroki NSA: z 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 165/20; z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1255/20; z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2087/21 oraz przywołane tam orzeczenia). Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. przez krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje zaś pojęcie przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uprawniony jest wniosek WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający uzyskania odpowiedniej licencji. Zasadnie uznano więc, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób, mieszczący się w zakresie krajowego transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. W konsekwencji skarżąca powinna była wykonywać go zgodnie z zasadami określonymi w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób oraz przewóz okazjonalny nie stanowią dwóch odrębnych pojęć, lecz się zazębiają, przewóz okazjonalny jest bowiem jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Przewóz okazjonalny mieści się w zakresie wykonywania transportu drogowego, bowiem stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przytoczonych przepisów ustawy, prawidłowo odczytując treść zawartych w nich norm. Zasadnie zatem uznano, że skarżąca wykonywała czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.) za pośrednictwem kierowcy, któremu zlecała przewozy osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), a wykonany w jej imieniu i na jej zlecenie przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Należy uznać, że był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego, tj. pojazdami zabytkowymi oraz samochodami osobowymi w przypadkach określonych w ustawie. Jak bezsprzecznie wynika z ustaleń organu w tej sprawie, sporny przewóz wykonywany był pojazdem przystosowanym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, w związku z czym zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo stwierdziły, iż sporny przewóz nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. W konsekwencji zaś zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W sytuacji bowiem gdy pojazd, którym wykonywany był przewóz, nie spełniał wymagań z art. 18 ust. 4a u.t.d., skarżąca powinna była m.in. zawrzeć bezpośrednio z klientem umowę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz ustalić opłatę ryczałtową za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, co w sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich zastosowanie wobec strony postępowania, w sytuacji gdy wskazane przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji usługa transportowa nie może być uznana za usługę świadczoną na odległość drogą elektroniczną, a więc przepisy ją określające nie mogły być uznane za przepisy techniczne. W konsekwencji nie podlegały one notyfikacji i mogły być w sprawie stosowane. Należy ponadto podkreślić, że usługa przewozu w przedmiotowej sprawie została zamówiona poprzez aplikację A. Zastosowanie w sprawie znajduje więc wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, zgodnie z którym usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1). W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Skarżąca realizując przewóz pasażerów i pobierając opłatę za przejazd wyliczoną przez aplikację A., bezsprzecznie wykonywała drugą część – po zapewnieniu pośrednictwa przez aplikację A. – usługi transportowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia w sprawie przepisów art. 5b ust. 1 w związku z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu posiadania licencji. Zdaniem NSA ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 - 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, umożliwienie przedsiębiorcom na równych prawach wyboru formy prawnej w której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób (w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego), nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Przeciwnie, art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez te obydwie grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów nie można uznać, że przepis ten narusza wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji. Przewidziana w art. 22 Konstytucji RP zasada wolności gospodarczej nie jest wartością chronioną absolutnie, jej ograniczenie jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 784/11). Za niezasadny NSA uznał także sformułowany w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały zdaniem NSA wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego oraz wniosków wynikających z jego analizy, co nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, iż wniosek skarżącej o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.