II GSK 1671/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2272/20 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr BP.501.2554.2019.1284.KA12.7090 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 31 października 2019 r., nr WITD.DI.0152.XII0450/17/19, nałożył na A.W. (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 12.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na: - niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm., dalej: u.t.d.) – za każdy dokument, - wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu lub zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., - wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4 tej ustawy tj. naruszenia określone w Ip. 1.12, lp. 2.10 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2019 r. w T. przy ul. [...] kontroli drogowej pojazdu marki Skoda o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował P.B. Podczas kontroli ustalono również, że w momencie zatrzymania przewożono pasażera z ul. [...] na ul. [...] w T., a przejazd ten został zamówiony i opłacony za pomocą aplikacji "C.". Ponadto stwierdzono, że kierowca wykonywał przewóz w imieniu i pod kierownictwem przedsiębiorcy A.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji lub GITD) decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr BP.501.2554.2019.1284.KA12.7090, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 18 ust. 5 pkt 1-3, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz Ip. 1.12, lp. 2.10 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2021r. o sygn. akt VI SA/Wa 2272/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A.W. Za zasadne Sąd uznał nałożenie na skarżącego kary w wysokości 12.000 zł (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organy prawidłowo ustaliły, iż kierowca w dniu 18 lipca 2019 r. wykonywał zarobkowy przewóz osób w imieniu i na rzecz skarżącego oraz nie posiadał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej na skarżącego, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 złotych (Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.). Sąd wskazał również, że organy trafnie przyjęły, iż przewóz poddany kontroli drogowej w niniejszej sprawie stanowił przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego. Pojazd, którym wykonywano przewóz drogowy był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynikało z jego dowodu rejestracyjnego, a zatem nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. i art. 18 ust. 4b u.t.d. W konsekwencji organy prawidłowo uznały zasadność nałożenia na skarżącego kary w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Sąd podkreślił przy tym, iż okoliczność posiadania przez skarżącego licencji na przewóz osób samochodem osobowym nie stanowi o zwolnieniu ze spełnienia warunku wykonywania przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Odnosząc się do naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. określonego w lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, Sąd przywołał ustalenia organów, zgodnie z którymi na kontrolowanym pojeździe znajdowały się naklejki "C.", "Pobierz aplikację", "App Store" i "Google Play", jak również przywołany przez organ II instancji wyrok TSUE z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. C-434/15, w którym stwierdzono, że aplikacja "C." jest usługą nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako przewóz okazjonalny z naruszeniem zakazu opisanego w art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d., skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. W ocenie Sądu I instancji postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i bezspornie wykazało, że skarżący dopuścił się wskazanych w decyzji naruszeń przepisów z zakresu transportu drogowego, które uzasadniały nałożenie kary pieniężnej. Zdaniem Sądu wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 20 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wniosek skarżącego o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie uwzględnił również zarzutu skarżącego, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. zastąpionej dyrektywą 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 241, str. 1; dalej: dyrektywa 2015/1535), przez co organy nie mogą się na nie skutecznie powoływać w postępowaniach wobec osób indywidualnych. Sąd nie przychylił się w związku z tym do wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tym zakresie. III. A.W. złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji GITD znak BP.501.2554.2019.1284.KA12.7090 z dnia 7 sierpnia 2020 r., utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 października 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 par. 1 ppkt 1c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy osób samochodem osobowym zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b par. 1 pkt u.t.d. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b par. 1 i art. 18 par. 2, 3, 4a, 4b i 5 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "przewóz okazjonalny" (zdefiniowany w art. 4 pkt 11 i 18 par. 2, 3, 4a, 4b i 5 u.t.d.) stanowi jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 i art. 5b par. 1 u.t.d.), co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżący - pomimo posiadania stosownej licencji wydanej w oparciu o treść art. 5b par. 1 pkt u.t.d. - był nadto zobligowany spełnić wymagania zawarte w art. 18 par. 4a i 4b u.t.d., tj. przede wszystkim wykonywać przewóz samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym - w tym ostatnim przypadku spełniając jednak przesłanki określone w art. 18 par. 4b pkt 2 u.t.d., tj. zawierając z klientem - każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu - umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo - wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy 2. art. 5 b ust. 1 pkt 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki – tj. skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne i nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, oraz par. 3 i par. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 "w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych", a więc zdaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - na taki przepis nie można się powoływać (stosować) wobec jednostek, 3. naruszenie przepisu art. 18 par. 5 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. związku z Ip. 2.10 załącznika nr 3 u.t.d. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oznaczenie "C." stanowi oznaczenie przedsiębiorcy świadczącego usługi taksówkowe podczas gdy firma C. nie świadczy takich usług, o czym dobitnie świadczy fakt wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego względem skarżącego a nie firmy Uber. 4. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wskazanych jw. zarzucono naruszenie przepisów art. 5b par. 1 pkt 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego podczas gdy ww. przepisy są sprzeczne z przepisami art. 2, 20, 22, 31, 32 i 68 Konstytucji RP nakładając - pomimo posiadania przez skarżącego licencji, o której mowa w art. 5b par. 1 pkt 1 u.t.d. - wymóg wykonywania przewozu samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, samochodem zabytkowym albo samochodem osobowym - w tym ostatnim przypadku spełniając jednak dodatkowo przesłanki określone w art. 18 par. 4b pkt 2 u.t.d., tj. zawierając z klientem - każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu - umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorcy będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz (przed jego rozpoczęciem), opłaconej w formie bezgotówkowej a gotówkowo - wyłącznie w lokalu przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji i stanowi eksces legislacyjny sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP nakładający na przedsiębiorcę (ale i korzystającego z jego usług konsumenta) wymóg kompletnie nieproporcjonalny do wartości i usługi (wynoszącej przeciętnie kilkanaście, nie więcej niż kilkadziesiąt złotych), dyskryminujący ze względu na ambiwalentne kryterium konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu względnie jego zabytkowości i w zasadzie pozbawiający przedsiębiorcy możliwości świadczenia usług, do których posiada licencję albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, iż nikt nie jest skłonny - przed każdorazowym rozpoczęciem przewozu z pkt X do Y udać się najpierw do lokalu przedsiębiorcy aby zawrzeć z nim umowę w formie pisemnej, gdyż tej formy czynności prawnych nie stosuje się do umów powszechnie zawieranych w codziennym obrocie, a dodatkowo w czasie pandemii Covid 19 jest to wymóg zbędnie narażający zdrowie a może i życie obywateli. W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, iż przepisy art. 5 b ust. 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz Ip. 1.12. i l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady, obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz par. 3 i par. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 "w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych" (dalej: rozporządzenie RM), skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy przepisy art. 5 b par. 1 pkt 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniesiono o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 5 b par. 1 pkt 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 i art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. z art. 2, 20, 22, 31, 32 i 68 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD wniósł o jej oddalenie, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ramach zarzutów materialnych NSA rozpoznał zarzuty błędnej wykładni i zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d., a także art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE i dyrektywy 2015/1535 oraz par. 3 i 4 rozporządzenia RM z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz ściśle z nimi powiązane zarzuty procesowe, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107, art. 76 §1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół zakwestionowania prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie skarżący powinien spełniać wymogi z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Te zarzuty kasacyjne zmierzają bowiem do podważenia ocen wyrażonych przez Sąd I instancji w tym zakresie, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie ten związek treściowy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, zostały one poddane kontroli kasacyjnej łącznie. Przestępując do oceny zasadności tych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie, stanowił już przedmiot analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w nim pogląd, że wykonywanie przewozów osób z wykorzystywaniem aplikacji Uber lub Bolt stanowi delikt polegający na naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (por. m.in. wyroki NSA: z 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 165/20; z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1255/20; z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2087/21 oraz przywołane tam orzeczenia). Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. przez krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje zaś pojęcie przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z kolei art. 5 ust. 1 u.t.d. przewiduje, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ocenił w niniejszej sprawie WSA, że zgodny z prawem był pogląd organów obu instancji, że sporny przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający uzyskania odpowiedniej licencji. Zasadnie uznano więc, że skarżący wykonywał okazjonalny przewóz osób, mieszczący się w zakresie krajowego transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. W konsekwencji skarżący powinien był posiadać podczas wykonywania przewozu drogowego wypis z licencji oraz wykonywać go zgodnie z zasadami określonymi w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób oraz przewóz okazjonalny nie stanowią dwóch odrębnych pojęć, lecz się zazębiają, przewóz okazjonalny jest bowiem jedną z form krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji podkreślając, że przewóz okazjonalny mieści się w zakresie wykonywania transportu drogowego, bowiem stanowi jedną z jego form uregulowanych ustawą. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przytoczonych przepisów ustawy, prawidłowo odczytując treść zawartych w nich norm. Zasadnie zatem uznano, że skarżący wykonywał czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.) za pośrednictwem kierowcy, któremu zlecał przewozy osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), a wykonany w jego imieniu i na jego zlecenie przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Należy uznać, że był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego, tj. pojazdami zabytkowymi oraz samochodami osobowymi w przypadkach określonych w ustawie. Jak bezsprzecznie wynika z ustaleń organu, dowód rejestracyjny pojazdu, którym wykonywany był sporny przewóz wskazywał, że pojazd ten był przystosowany do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, w związku z czym zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo stwierdziły, iż sporny przewóz nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. W konsekwencji zaś zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego z art. 18 ust. 4a u.t.d. W sytuacji bowiem gdy pojazd, którym wykonywany był przewóz, nie spełniał wymagań z art. 18 ust. 4a u.t.d., skarżący powinien był m.in. zawrzeć bezpośrednio z klientem umowę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz ustalić opłatę ryczałtową za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, co w sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów, że zawarta w ustawie o transporcie drogowym regulacja dotycząca przewozu okazjonalnego osób jest nieracjonalna, budząc wątpliwości "jaki to ważny interes publiczny przemawia za tym, aby przedsiębiorca, który musi posiadać licencję wskazaną w art. 5b par. 1 pkt 1 u.t.d. (co stanowi już ograniczenie działalności gospodarczej) dodatkowo musiał zawrzeć – i to każdorazowo (nie ma zatem możliwości zawarcia tzw. umowy ramowej) przed rozpoczęciem usługi danego przewozu - umowę w formie pisemnej i to w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością lub częścią nieruchomości, po ustaleniu opłaty za przewóz", Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ich ocena wymagałaby oceny celowości regulacji ustawowej, co wykracza poza przyznaną sądom administracyjnym kompetencję do sprawowania kontroli działania administracji publicznej. Argumenty o groteskowości i absurdalności tych regulacji ustawowych (s. 13-15 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie mogły zatem być przez NSA ocenione w ramach kontroli legalności zaskarżonego wyroku. NSA uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 1, w związku z art. 4 pkt 1 i 11 oraz u.t.d. i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec jednostki, w sytuacji gdy stanowiły one przepisy techniczne (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji usługa transportowa nie może być uznana za usługę świadczoną na odległość drogą elektroniczną, a więc przepisy ją określające nie mogły być uznane za przepisy techniczne. W konsekwencji nie podlegały one notyfikacji i mogły być w sprawie stosowane. Należy ponadto podkreślić, że usługa przewozu w przedmiotowej sprawie została zamówiona poprzez aplikację C. Zastosowanie w sprawie znajduje więc wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15, zgodnie z którym usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1). W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Skarżący dokonując przewozu pasażerów i pobierając opłatę za przejazd, wyliczoną przez aplikację C., bezsprzecznie wykonywał drugą część – po zapewnieniu pośrednictwa przez aplikację C. – usługi transportowej. Odnosząc się do zarzutu "naruszenia przepisu art. 18 par. 5 pkt 2 u.t.d. w zw. z art. związku z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego nieprawidłową wykładnię" (punkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) oraz do zarzutu "naruszenia przepisów art. 5b par. 1 pkt 1, art. 18 par. 2, 3, 4a) i 4b) i 5 w związku z art. 4 pkt 1 i 11 art. 87 par. 1 i 92 a par. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie" (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać poddane analizie merytorycznej z uwagi na to, że w ustawie o transporcie drogowym nie ma takich jednostek redakcyjnych. Podstawową jednostką redakcyjną ustawy o transporcie drogowym jest artykuł, który z kolei dzieli się na ustępy. W ustawie o transporcie drogowym nie występują natomiast jednostki redakcyjne oznaczone jako paragraf. W ocenie NSA za niezasadny należało również uznać sformułowany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały bowiem wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego oraz wniosków wynikających z jego analizy, co nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, dlatego NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.