II GSK 1350/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2281/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 września 2019 r., nr PORZI.503.135.2018.AZ.3 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia polegającego na umieszczeniu w lokalu apteki ogólnodostępnej bankomatu i nakazu usunięcia tego uchybienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., oddalił skargę P. Z. F. "C.-W." S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia polegającego na umieszczeniu w lokalu apteki ogólnodostępnej pomieszczenia z bankomatem i nakazu usunięcia tego uchybienia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w związku z uzyskaną przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego informacji o znajdującym się w A., przy ul. N. ś. [...] w W. bankomacie, w dniu 19 czerwca 2015 r. przeprowadzono kontrolę doraźną. W jej toku stwierdzono, że w pomieszczeniu administracyjno-szkoleniowym, zaliczanym do powierzchni podstawowej Apteki, w witrynie okiennej znajdował się bankomat. Pieniądze pobierane były od strony ciągu pieszego przy ul. N. Ś., natomiast obsługa urządzenia prowadzona była od strony zaplecza przez osoby niebędące pracownikami Apteki. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z dnia 4 września 2018 r., w której organ stwierdził w lokalu Apteki uchybienia polegającego na umieszczeniu w pomieszczeniu wydzielonym z pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego lokalu Apteki bankomatu sieci Euronet oraz nakazał w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji usunięcia z pomieszczenia wydzielonego z pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego lokalu Apteki bankomatu sieci Euronet i dostosowanie tego pomieszczenia do stanu stanowiącego podstawę wydania zezwolenia na prowadzenie Apteki, stosowanie do dyspozycji art. 86 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499, dalej: P.f.). Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ uznał, że istnienie bankomatu wydzielonego z pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego naruszało treść art. 97 ust.1 P.f. - lokal Apteki nie stanowi organizacyjnie i funkcjonalnie wydzielonej całości. Wskazał również, że w ramach działania apteki nie może być świadczona inna działalność gospodarcza, a z pewnością nie zaliczało się do działalności na rzecz ochrony zdrowia znajdowanie się w lokalu apteki bankomatu. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niesporne uznał ustalenia poczynione podczas kontroli Apteki. Stwierdził, że przepisy Prawa farmaceutycznego nie dają możliwości prowadzenia w aptece żadnej innej działalności niż wymieniona w przepisach tej ustawy, wobec czego bezdyskusyjne jest, że w aptece nie może być prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług bankomatowych. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że sporne usługi bankomatowe nie były świadczone w Aptece ponieważ powierzchnia, w której znajdował się bankomat nie była powierzchnią Apteki, Sąd I Instancji za niesporne uznał, że powierzchnia, w której znajdował się bankomat została wydzielona z powierzchni lokalowej Apteki, po uzyskaniu przez skarżącą spółkę zezwolenia na prowadzenie Apteki, a dostęp serwisantów do bankomatu możliwy był jedynie z części samoobsługowej izby ekspedycyjnej Apteki. W ocenie Sądu taki stan faktyczny stał całkowicie w sprzeczności z przepisami prawa – rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki z dnia 26 września 2002 r. (Dz.U. Nr 161, poz. 1338, dalej: "rozporządzenie w sprawie wykazu pomieszczeń") oraz P.f, a działalność polegająca na świadczeniu usług bankomatowych nie mieści się w zakresie usług jaki mogą być świadczone w lokalu apteki ogólnodostępnej. Oznaczało to w ocenie Sądu, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że skarżąca doprowadziła do naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, umieszczając bankomat na części powierzchni lokalu Apteki, umożliwiając w ten sposób świadczenie usług bankomatowych w lokalu Apteki. Za nieistotne Sąd uznał wywody strony dotyczące sposobu wydzielenia powierzchni dla bankomatu, wskazując na bezsporną okoliczność wydzielenia powierzchni pod bankomat z powierzchni lokalu Apteki. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organy przeprowadziły dokładną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, w tym art. 97 ust. 1 P.f. i prawidłowo stwierdziły, że skarżąca doprowadziła do naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, umieszczając bankomat na części powierzchni lokalu Apteki, umożliwiając w ten sposób świadczenie usług bankomatowych w lokalu Apteki. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). P. Z. F. "C.-W." S.A. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy Sąd uznał, że bezspornym jest wydzielona powierzchnia pod bankomat została wydzielona z powierzchni lokalu Apteki; 1) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, stanowiącego podstawę wydania rozporządzenia i art. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz.U.2002.171.1395) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,. polegające na przyjęciu, iż izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego, gdy delegacja ustawowa wskazana w art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, stanowiącego podstawę wydania rozporządzenia, którego naruszenie zarzucono skarżącej, dotyczy wyłącznie lokali aptek szpitalnych, nie zaś apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez skarżącą; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec nie podjęcia czynności w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane prawem wymogi. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Główny Inspektor Farmaceutyczny, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Z uwagi na wymóg art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ma obowiązek takiego zredagowania podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA z: 10 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4567/21, Lex nr 3396057; 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, iż istotnie ma rację organ, który w odpowiedzi na skargę kasacyjna zwraca uwagę na istotne wadliwości konstrukcyjne wniesionej skargi kasacyjnej, tj. przede wszystkim na zarzuty pomieszczone zarówno w punkcie I jak i II petitum skargi kasacyjnej, gdzie wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Takich przepisów nie ma w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy jednak zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), z której wynika, że NSA nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, Lex nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt IFSK 1679/11, Lex nr 1218340). Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, zgodnie z zasadami rozpoznawania skarg kasacyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ocenie podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ocena ta wypadła negatywnie z punktu widzenia stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżąca kasacyjnie. Po pierwsze, jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez "oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji wobec nie podjęcia czynności w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na ustaleniu stanu faktycznego sprawy". Legalność proceduralna zaskarżonej decyzji i prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały poddane niewadliwej weryfikacji przez kontrolowany Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki wszystkie kwestie stanu faktycznego sprawy wskazane w tym zarzucie zostały wnikliwie ocenione przez Sąd I instancji, który niewadliwie wskazał, iż: "Sąd zgadza się ze stanowiskiem GIF, że lokal apteki powinien być przeznaczony wyłącznie do obsługi klientów apteki – pacjentów i niedopuszczalne jest, aby przedsiębiorca prowadzący aptekę dokonywał po uzyskaniu zezwolenia na jej prowadzenie, zmian technicznych w lokalu apteki celem prowadzenia w niej innej działalności gospodarczej nie związanej z celem funkcjonowania apteki ogólnodostępnej. Z tych względów Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie zmniejszenia powierzchni pomieszczenia administracyjno-szkoleniowego poprzez wyłączenie pomieszczenia zajmowanego przez bankomat na podstawie pisma Spółki z 6 listopada 2015 r., art. 6 i art. 80 K.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zastosowanie legalnej teorii oceny dowodów i przyporządkowanie ustaleń faktycznych do z góry obranego rozstrzygnięcia oraz art. 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez brak oceny prawnej i brak wykładni art. 97 ust. 1 P.f. , który nie daje materialnych podstaw do uznania, że nie została spełniona przesłanka wydzielenia lokalu apteki od innych lokali obiektu i innej działalności. Sąd stwierdza, że organy zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący w istocie nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, nie zgadza się natomiast z ich oceną prawna dokonana przez organy. W ocenie Sądu, organy jednak przeprowadziły dokładną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie w tym art. 97 ust. 1 P.f. i prawidłowo stwierdziły, że Skarżący doprowadził do naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, umieszczając bankomat na części powierzchni lokalu Apteki, umożliwiając w ten sposób świadczenie usług bankomatowych w lokalu Apteki (...). Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Po drugie, jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a.: "poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane prawem wymogi." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę całościowo i wyczerpująco w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie przekraczając ich ani nie dokonując nieuzasadnionego ograniczenia kontroli legalnościowej. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w stopniu dostatecznym wszystkie formalne i konstrukcyjne warunki prawidłowości. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarł ocenę co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ, jak również przedstawił tok rozumowania i stojące u jego podstaw przesłanki, co umożliwia Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć do podważania prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. W drugiej kolejności, wobec oddalenia zarzutów naruszenia prawa procesowego i niepodważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, weryfikacji poddano zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie podtrzymuje stanowisko zajęte przez kontrolowany Sąd Wojewódzki, oddalając w całości dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 p.f. "poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy Sąd uznał, że bezspornym jest wydzielona powierzchnia pod bankomat została wydzielona z powierzchni lokalu Aptek" oraz zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, stanowiącego podstawę wydania rozporządzenia i art. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz.U.2002.171.1395): "poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,. polegające na przyjęciu, iż izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego, gdy delegacja ustawowa wskazana w art. 98 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, stanowiącego podstawę wydania rozporządzenia, którego naruszenie zarzucono skarżącej, dotyczy wyłącznie lokali aptek szpitalnych, nie zaś apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez skarżącą". Rację ma Sąd I instancji, że zgodnie z art. 97 ust. 1-2 P.f. apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności (ust. 1). Lokal apteki ogólnodostępnej obejmuje powierzchnię podstawowa i powierzchnię pomocniczą. Izba ekspedycyjna wchodząca w skład powierzchni podstawowej musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych (ust. 2). W wydanym na podstawie art. 97 ust. 5 P.f. rozporządzeniu w sprawie wykazu pomieszczeń, doprecyzowano w § 1 i § 2 jakie pomieszczenia wchodzą w skład powierzchni podstawowej lokalu apteki ogólnodostępnej. Należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom kasatora rozporządzenie Ministra Zdrowia z 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171, poz. 1395) nie zawiera jednostki redakcyjnej określonej jako "art. 3 ust. 2". Natomiast § 3 ust. 2 tegoż zarządzenia stanowi, iż: "Izba ekspedycyjna apteki ogólnodostępnej nie może stanowić pomieszczenia przechodniego i zawsze musi być usytuowana na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, pod warunkiem że poziom podłogi tego pomieszczenia znajduje się na poziomie lub powyżej poziomu urządzonego terenu budynku." Zatem wbrew twierdzeniom kasatora przepis ten nie dotyczy lokalu apteki szpitalnej, co powoduje iż wskazane zarzuty nie poddają się kontroli NSA i są całkowicie niejasne. Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 98 ust. 5 P.f., ponieważ go nie stosował, podobnie jak i nie stosował go w tej sprawie organ administracji. Konkludując Sąd I instancji niewadliwie przyjął za organem, iż: "okoliczność, że powierzchnia usytuowania spornego bankomatu została wydzielona z powierzchni lokalowej Apteki i dostęp serwisantów do bankomatu możliwy jest jedynie z części samoobsługowej izby ekspedycyjnej Apteki, stoi całkowicie w sprzeczności z cyt. przepisami prawa, a działalność polegająca na świadczeniu usług bankomatowych nie mieści się w zakresie usług jakie mogą być świadczone w lokalu apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, ze organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, ze w niniejszej sprawie Skarżący doprowadził do naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi, umieszczając bankomat na części powierzchni lokalu Apteki, umożliwiając w ten sposób świadczenie usług bankomatowych w lokalu Apteki." (s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).