II GSK 1308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5220/21 w sprawie ze skargi "Związku P." w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 października 2021 r. nr POD.503.192.2021.KWO.2 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie prowadzenia apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5220/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "Związku P." w W., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 1 października 2021 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczenie się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przestanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie daje podstaw do odmowy dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o dopuszczenie do postępowania wykazał zgodność celów organizacji społecznej, wnioskującej o dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony, lecz w okolicznościach sprawy nie ziściła się inna, kolejna i niezbędna przesłanka "interesu społecznego", co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku tej organizacji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w Warszawie, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie P. przez organ do udziału w innych postępowaniach o podobnym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Zdaniem organu, powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia. Organ zrzekł się rozprawy, a "Związku P." w W. (dalej "Związek") nie zażądał jej przeprowadzenia, wobec tego NSA rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylił postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego o odmowie dopuszczenia "Związku P." w W. do udziału w sprawie odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień. Sąd uznał, że postępowanie dotyczące odwołania spółki - w ramach którego należało ustalić, czy określone zachowanie spółki stanowiło działanie antykoncentracyjne i wpływało na dalsze prowadzenie apteki - mieściło się w zakresie działań związku pracodawców aptekarskich, niezależnie nawet od tego, czy podmiot ten był członkiem związku. Zdaniem WSA, organ w sposób nieuzasadniony odstąpił od utartej w tego rodzaju sprawach praktyki dopuszczania do udziału w postępowaniu organizacji społecznych, czym naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przesądził również, że Związek wykazał istnienie interesu społecznego w dopuszczaniu go do udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania, co uniemożliwiało poznanie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego uchylił kontrolowane postanowienie GIF. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku bezsprzecznie wynikało jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem, że w interesie społecznym było dopuszczenie Związku do postępowania. Sam fakt, że Sąd nie zdefiniował wystarczająco – w ocenie organu – pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu Związku do udziału w postępowaniu, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. należało przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie Związek dążył do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w sprawie z odwołania spółki od decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień związanych z koncentracją udziałów w rynku. Wobec tego podstawą jego dopuszczenia do udziału był art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis organ powołał w zarzutach skargi kasacyjnej. Ze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynikało jednak, który przepis był uznany za naruszony, co umożliwiło NSA kontrolę wyroku pod kątem powyższych zarzutów. Zdaniem NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań Związku prowadzi do wniosku, że podmiot ten działał w interesie społecznym. Celami Związku były: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, a także podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich. Powołał się on na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń. Cele w ten sposób ujęte służyły szerokiej kontroli nad działaniami organów administracji publicznej orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, co było w interesie społecznym. W ocenie NSA, udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Wobec tego prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że Związek nie posiadał interesu prawnego w dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Nie można bowiem powiedzieć, że Sąd utożsamił cele statutowe Związku z interesem społecznym. Sąd pierwszej instancji przywołał cele związku (reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, a także podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich), argumenty powołane we wniosku (na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń) i uznał, że ich całokształt wskazuje, że w interesie społecznym była kontrola działania administracji przez Związek. Tym samym NSA uznał, że niezasadne były zarzuty sformułowane jako pierwszy i drugi w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd prawidłowo zidentyfikował pojęcie interesu społecznego i uznał, że przesłanka ta wystąpiła i przemawiała za dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko określić, jakie przepisy zostały naruszone, lecz również wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Tego ostatniego elementu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, więc omawiany zarzut uchylał się spod kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.