II GSK 1328/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1786/25 w przedmiocie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr DO.66-PO.3.1.2025 w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 grudnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1786/25, odrzucił skargę [...] (dalej: "skarżąca") na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA") z 3 kwietnia 2025 r., nr DO.66-PO.3.1.2025, w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego, oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ob.: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd I instancji zważył, że zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej – ani na podstawie p.p.s.a., ani na podstawie przepisów szczególnych, w tym ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (ob.: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1564 ze zm.; dalej: "p.a."). Przepisy p.a. wprost określają rodzaje spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych (kontrola rozstrzygnięć m.in. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką i egzaminu adwokackiego). Tym samym na pozostałe akty podejmowane przez samorząd adwokacki, dotyczące jego członków skarga nie przysługuje. Następnie, powołując się na art. 87 Konstytucji i art. 58 pkt 12 lit. b) p.a., Sąd I instancji podniósł, że akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawne wydawane przez samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) należą do aktów prawa wewnętrznego i obowiązują wyłącznie członków korporacji (z aplikantami włącznie). Aplikanci są już osobami wykonującymi zawód zaufania publicznego. Pozostają oni z tego powodu w zasięgu organizacyjnej podległości samorządom zawodowym zrzeszającym osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. W trybie aktów prawa wewnętrznego mogą być regulowane zasady dotyczące osób będących członkami korporacji zawodowej adwokatów i aplikantów adwokackich. Oznacza to, że określenie w drodze uchwały podjętej w trybie art. 58 pkt 12 lit. b) p.a. zasad przeprowadzania aplikacji kształtuje prawa i obowiązki ich adresatów. Zdaniem WSA na gruncie niniejszej sprawy takiego powiązania nie ma, bowiem czynność (uchwała) organów samorządu dotyczy niezaliczenia roku szkoleniowego, natomiast uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zaś sytuację prawną aplikantów adwokackich w zakresie przesłanek niezaliczenia roku szkoleniowego aplikacji regulują wyłącznie normy Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej (dalej: "Regulamin"). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ob.: t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną, a poprzedzające jej wydanie postępowanie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała stanowiła decyzję administracyjną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, iż uchwała Prezydium NRA w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego nie stanowi sprawy objętej kontrolą działalności administracyjnej przez sądy administracyjne, mimo iż uchwała taka stanowi indywidualną decyzję administracyjną. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zważyć należy, że nie jest w tej mierze związany wnioskami stron o wyznaczenie rozprawy. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. W dalszej kolejności trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w pkt. I.1-3 petitum skargi kasacyjnej. Wyniki tego badania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wobec wyrażenia przez skarżącą w skardze kasacyjnej stanowiska opierającego się na założeniu, że zaskarżona uchwała jest decyzją administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wszystkie zarzuty rozpoznać łącznie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie przepisów uchwały NRA nr 55/2011 z 19 listopada 2011 r. w sprawie Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej (dalej: "uchwała 55/2011"), która zgodnie z § 32 ust. 1-2 uchwały NRA nr 162/2024 z 18 października 2024 r. w sprawie Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej (dalej: "uchwała 162/2024") miała zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. w roku szkoleniowym 2024 aplikacji adwokackiej. Powyższe uchwały podjęto na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) p.a., zgodnie z którym do zakresu działań NRA należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Źródłem norm stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały nie był zatem akt prawa powszechnie obowiązującego (trafnie Sąd I instancji odwołał się w tej kwestii do art. 87 Konstytucji), lecz wewnętrzny zbiór przepisów obowiązujących wewnątrz samorządu zawodowego. W związku z powyższym nie ma racji skarżąca, przypisując zaskarżonej uchwale formę decyzji administracyjnej, ponieważ tego typu akt administracyjny cechuje się oparciem na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (zob. np. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06). Zasadnie WSA podkreślił, że przepisy p.a. przewidują zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, do którego wliczono uchwałę w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich (art. 79 ust. 4 p.a.). W świetle powołanego w zaskarżonej uchwale § 18 ust. 2 Regulaminu nieobecność na zajęciach oraz nieprzystąpienie do kolokwium albo sprawdzianu może być usprawiedliwione na pisemny wniosek aplikanta, w szczególności zaświadczeniem lekarskim, które należy przedstawić nie później niż 7 dni po ustaniu przyczyny nieobecności. Naruszenie powyższego terminu skutkuje nieusprawiedliwieniem nieobecności. W wypadku przewidywanej nieobecności na kolokwium aplikant obowiązany jest poinformować kierownika szkolenia przed wyznaczonym terminem kolokwium. Zgodnie natomiast z § 22 ust. 2 lit. a) Regulaminu nie zalicza się roku szkoleniowego w przypadku, gdy aplikant opuścił w ciągu roku szkoleniowego zajęcia w wymiarze większym niż określony w § 18 ust. 3. Stosownie do treści art. 79 ust. 1 pkt 2 p.a. (powtórzonej w § 9 ust. 1 Regulaminu) okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji adwokackiej w terminie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 (tj. 3 lat). Dopiero zatem uchwała o skreśleniu aplikanta adwokackiego z listy z uwagi na niezakończenie przez niego aplikacji w wymaganym terminie wskutek niezaliczenia roku szkoleniowego może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że Prezydium NRA błędnie pouczyło skarżącą w zaskarżonej uchwale o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego – wskazany w pouczeniu art. 79 ust. 4 p.a. dotyczy dopuszczalności skargi na uchwałę Prezydium w sprawie skreślenia z listy aplikantów adwokackich, a nie w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego. Niemniej wadliwe pouczenie nie kreowało dopuszczalności drogi sądowej, bowiem jej źródłem są normy prawa powszechnie obowiązującego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a jak w sentencji.