II GSK 1316/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2842/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. nr 1401-IOC.48.50.2020.1 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2842/21, po rozpoznaniu skargi S. S. (dalej: skarżący, strona), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: DIAS, organ odwoławczy) z dnia 22 września 2021 r., nr 1401-IOC.48.50.2020.1, oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (dalej: organ I instancji) z dnia 6 sierpnia 2020 r., nr 448000-COC-6.48.15.2020.GK, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł DIAS, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z Lp. 5.7.1 i Lp. 5.7.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, przejawiające się w niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego niezastosowania ww. przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że w zakresie naruszenia kierowcy skarżącego polegającego na skróceniu dziennego czasu skróconego odpoczynku przez kierowcę kara pieniężna winna zostać oparta wyłącznie na podstawie określonej w Lp. 5.7.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w jej petitum. S. S. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut jest nieuzasadniony. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i to zarówno przez błędną ich wykładnię jak i przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec natomiast braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów Lp. 5.7.1 i Lp. 5.7.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego integralną część ustawy, który zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń. Wskazana wyżej Lp. 5.7 stanowi, że w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1) o czas do 1 godziny - ustawodawca przewidział karę pieniężną - wysokość kary wynosi 150 zł, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin - wysokość kary wynosi 350 zł, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin - wysokość kary wynosi 550 zł. Ustawodawca określił zatem znamiona naruszeń/skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, posługując się w Lp. 5.7 pkt 1-3 takimi sformułowaniami jak: "o czas do [...]", "o czas powyżej [...] do [...]" i "o każdą rozpoczętą godzinę powyżej [...]". Taki sposób redakcji przytoczonych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia przyjęcie, że w skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego określonego w Lp. 5.7 pkt 3 mieści się naruszenie z Lp. 5.7 pkt 2, zaś w naruszeniu opisanym w Lp. 5.7.2 mieści się czyn z Lp. 5.7.1. Tym samym w przypadku nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku ze stwierdzeniem naruszenia opisanego w Lp. 5.7 pkt 3 załącznika nr 3 do tej ustawy, za "współukarane" uznać należy naruszenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego z Lp. 5.7 pkt 2 i 1. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 167/21, że w tego typu sytuacjach (w naruszeniach zawierających w sobie czyny "współukarane") nie dochodzi do realnego zbiegu naruszeń. Nie ma więc uzasadnienia nakładanie kar za każdy z czynów przewidzianych w Lp. 5.7 pkt 1-3 z osobna. Treść omawianych przepisów świadczy o tym, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej do sumowania kar, szczególnie, że z treści powoływanego załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że wagę trzech naruszeń wskazanych w Lp. 5.7 ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą stanowić naruszenia różnych deliktów, co do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, w szczególności - jak w tej sprawie - skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Przekroczenie progu przewidzianego dla poszczególnego naruszenia powoduje jedynie uruchomienie kolejnej wyższej, narastającej sankcji, nie skutkuje zaś sumowaniem sankcji. Dodawanie kar przewidzianych w Lp. 5.7 pkt od 1 do 3 wskazanego załącznika do ustawy o transporcie drogowym prowadziłoby do nieuprawnionego, w świetle przepisów prawa, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia. Takie działanie, oparte na odmiennym rozumieniu regulacji zawartych w Lp. 5.7, ocenić należy jako sprzeczne z pkt 26 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., w myśl którego (w istotnym dla sprawy zakresie): Państwa Członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie, a kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Należy zatem zauważyć, że kara za poszczególne - określone Lp. 5.7 pkt 1-3 powołanego załącznika - naruszenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego rośnie w zależności od czasu o jaki doszło do skrócenia czasu tego odpoczynku i jest uzależniona od wagi naruszenia. Nie można więc skutecznie zarzucać, że omawiane regulacje nie spełniają postulatu proporcjonalności i odstraszającego waloru kar. Zaprezentowany pogląd, co do rozumienia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, przesądzający o braku podstaw prawnych do sumowania sankcji przewidzianych Lp. 5.7 – jak i w regulacjach analogicznych - jest zgodny z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21, czy wyrok z 21 kwietnia 2022 r. w sprawie II GSK 2060/21 i powołane tam orzeczenia - https://cbois.nsa.gov.pl/). Biorąc zatem pod uwagę niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowa wykładania obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących czasu pracy lub skrócenia okresu odpoczynku kierowców, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Z tych względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.