II GSK 1296/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1175/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. M. na pismo Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. M. na pismo Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] października 2012 r. P. M. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. niezaspokojonej należności w związku z realizacją zamówienia publicznego. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. GDDKiA poinformował skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891, dalej: ustawa o spłacie należności) nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do dokonania zgłoszenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy rozpoznawana na skutek skargi P. M. sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że ustawa o spłacie należności nie przewiduje, aby do któregokolwiek z etapów postępowania w przedmiocie spłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, czynności polegającej na umieszczeniu danego podmiotu na liście przedsiębiorców nie można kwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to bowiem określony ustawowo element procedury dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń o charakterze cywilnoprawnym i w konsekwencji roszczenia te winny być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Sąd uznał, że w takiej sytuacji również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności w trybie ustawy o spłacie należności nie może być rozstrzygany w drodze postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zauważył, że w ocenie skarżącego, pisma z dnia [...] listopada 2012 r., jak i z [...] października 2012 r., mają charakter postanowień, natomiast zdaniem organu są to jedynie pisma informujące skierowane do skarżącego. W ocenie Sądu, z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie miało zasadniczego znaczenia z punktu widzenia jej rozpoznania, albowiem sprawa ta nie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II P. M. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wobec zaniechania przez sąd merytorycznej kontroli postanowienia GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r., w następstwie błędnego przyjęcia, że działalność w/w, jako centralnego organu administracji państwowej w kwestii poddanej organowi pod rozstrzygnięcie, a to przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, kiedy tymczasem z mocy w/w przepisów wprost wynika, że działalność organów administracji publicznej winna być poddawana kontroli sądowoadministracyjnej, 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to odrzucenie skargi z powodu stwierdzenia przez sąd, że sprawa przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności, w tym dokonanie czynności umieszczania danego podmiotu na liście przedsiębiorców w trybie ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, nie ma charakteru administracyjnoprawnego, zatem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a do etapu zgłoszenia wierzytelności w trybie w/w ustawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o przywróceniu terminu do dokonania czynności, której terminowi uchybiono. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz o zawieszenie, na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowania ze skargi kasacyjnej P. M. na postanowienie WSA w W. z dnia 15 października 2013 r. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o jej odrzucenie w przypadku uznania braku właściwości sądów administracyjnych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dniu 24 lutego 2014 r., skład siedmiu sędziów NSA podjął następującą uchwałę: "Zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891), nie podlega kontroli sądu administracyjnego" (sygn. akt II GPS 4/13, treść rozstrzygnięcia dostępna w internetowej bazie orzeczeń, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na podjęcie uchwały, ze względu na którą, postanowieniem z 16 stycznia 2014 r., zawieszono postępowanie w niniejszej sprawie, uzasadnione było jego podjęcie (z urzędu), stosownie do art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Opisaną powyżej uchwałą skład orzekający w sprawie niniejszej jest związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., bowiem nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego, t.j. do ponownego wystąpienia do składu poszerzonego z zagadnieniem prawnym tą uchwałą rozstrzygniętym (szerzej o ogólnej mocy wiążącej uchwał NSA por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 147/07, dostępny we wskazanej internetowej bazie orzeczeń; a także A. Skoczylas: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 226 i n.). W uzasadnieniu powołanej uchwały, powiększony skład 7 sędziów NSA wskazał, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 451/VII) oraz stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 roku, sygn. akt K 37/12, że ratio legis ustawy z dnia 28 czerwca 2012 roku o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych, odwoływało się do przeciwdziałania negatywnym konsekwencjom nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności podwykonawców przez wykonawców (głównych wykonawców) zamówień publicznych z sektora budownictwa drogowego. Aby ograniczyć skutki tego zjawiska, w ustawie o spłacie wprowadzono doraźną procedurę zaspokojenia niektórych wierzytelności podwykonawców realizujących roboty budowlane, usługi lub dostawy w związku z zamówieniem publicznym udzielonym przez GDDKiA. Skonstruowany w ustawie o spłacie mechanizm zapobieżenia tzw. zatorom płatniczym w budownictwie drogowym polega na przyznaniu określonym kategoriom przedsiębiorców, którzy dysponują niezaspokojonymi wierzytelnościami wobec kontrahenta będącego generalnym wykonawcą zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, uprawnienia do uzyskania spłaty tych należności od Skarbu Państwa. Ustawa określa przesłanki nabycia tego uprawnienia, procedurę jego realizacji oraz skutki dokonania spłaty należności w relacji między GDDKiA a wykonawcą. Celem przedstawionych regulacji jest przejęcie długu przez GDDKiA, działającego jako statio fisci Skarbu Państwa. Spłata należności za zrealizowane i odebrane prace następuje na rzecz przedsiębiorców umieszczonych na liście, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy po spełnieniu przez nich opisanych ustawą warunków. I nie budzi wątpliwości, stosownie do treści art. 6 i art. 7 ustawy, że wypłata, zarówno zaliczki, jak i spłata należności przysługuje przedsiębiorcom umieszczonym na liście. Skierowanie zaś do konkretnego przedsiębiorcy zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście nie ma jednak charakteru publicznoprawnego, bowiem nie wynika z zakresu działania administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego jest pismo Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zgłoszenia wierzytelności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Jak wynika z uzasadnienia cytowanej uchwały, odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców stanowi oświadczenie wiedzy wynikające z oceny dokonanej przez GDDKiA po spełnieniu przez wierzyciela warunków uzasadniających przyznanie mu spłaty. W związku z powyższym przyjąć należy, że odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców nie stwarza żadnego stosunku administracyjnoprawnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego. Informacja tego typu mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jednak przepisy ustawy o spłacie należności takiej kontroli nie przewidują, co czyni bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 p.p.s.a. i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przewidziana w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie należności weryfikacja dokonanych zgłoszeń, jak i sporządzenie listy przedsiębiorców, a także kolejne czynności podejmowane w celu ustalenia wierzycieli uprawnionych do uzyskania spłaty należności nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, a wobec tego nie poddają się kontroli sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe, wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia wierzytelności w trybie ustawy o spłacie należności nie może być rozstrzygany w drodze postępowania administracyjnego, wbrew zarzutowi naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Mając na względzie poczynione ustalenia o oddaleniu skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.