II GSK 1275/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del.WSA Marek Krawczak Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 543/19 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2018 r. nr DZP-I-612-58/18 w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. L. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 543/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), po rozpoznaniu skargi I. L. (dalej zwanej "skarżącą") na decyzję Ministra Sprawiedliwości 21 grudnia 2018 r. nr DZP-I-612-58/18 – utrzymującą w mocy uchwałę nr 41/2018 z 29 września 2018 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Bydgoszczy (dalej zwaną "komisją egzaminacyjna") w sprawie ustalenia wyniku wstępnego na aplikację radcowską – oddalił skargę. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Uchwałą Nr 41/2018 z 29 września 2018 r. komisja egzaminacyjna ustaliła skarżącej negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Z uzasadnienia uchwały wynika, że zdająca uzyskała z testu 99 punktów. Komisja egzaminacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 33⁹ ust. 3 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów, a zatem uzyskana przez skarżącą liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. Skarżąca wniosła odwołanie od wyżej wymienionej uchwały. Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy uchwałę komisji egzaminacyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił zasady przeprowadzania egzaminu wstępnego na aplikację radcowską i stwierdził, że egzamin, w którym uczestniczyła zdająca, został przeprowadzony zgodnie z wymogami ustawy o radcach prawnych oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz przeprowadzania egzaminu wstępnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1898). Minister podkreślił także, że z protokołu przebiegu egzaminu nie wynika, aby w jego trakcie doszło do nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik egzaminu. W ocenie Ministra wszystkie pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu. Pytania testowe nie dotyczyły kwestii spornych w orzecznictwie i doktrynie. Minister Sprawiedliwości zaznaczył, że w wyniku ponownego sprawdzania karty odpowiedzi zdającej i przeliczenia uzyskanych punktów stwierdzono, że odpowiedziała ona prawidłowo na 99 pytań, uzyskując z egzaminu 99 punktów. Skarżąca złożyła skargę do WSA, w której wniosła m. in. o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) stwierdzenie, że pytanie nr 13 zostało sformułowane z naruszeniem art. 33⁹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych; 3) dokonanie powtórnej weryfikacji testu egzaminacyjnego skarżącej oraz przyznanie dodatkowego punktu za odpowiedź udzieloną za pytanie nr 13. Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie 150 pytań testu, w tym także zakwestionowane przez skarżącą (pytanie nr 13), zostało sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu. Pytania nie dotyczyły zagadnień spornych w doktrynie ani nie wymagały znajomości orzecznictwa sądowego. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie odpowiedzią prawidłową w pytaniu nr 13 (które brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem karnym, kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym łub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8; jeżeli sprawca dobrowolnie sprostuje fałszywe zeznanie zanim nastąpi, chociażby nieprawomocne, rozstrzygnięcie sprawy: A. sąd wobec sprawcy może zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary, a nawet odstąpić od jej wymierzenia, B. sprawca ten nie popełnia przestępstwa fałszywych zeznań, C. sprawca ten nie podlega karze.") była odpowiedź oznaczona literą "A", która miała oparcie wprost w treść art. 233 § 1 i § 5 pkt 2 kodeksu karnego. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko Ministra, zgodnie z którym za niedopuszczalne należy uznać czynienie przez zdających dodatkowych założeń do pytań egzaminacyjnych. Tym samym w sytuacji, w której poza zakresem pytania egzaminacyjnego znalazły się kwestie wynikające z § 2 art. 233 kodeksu karnego (tj., że warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie), osoba zdająca nie była uprawniona do rozważań, czy ww. warunek został w sprawie spełniony i w konsekwencji przyjęcia założenia, że zeznający nie został uprzedzony przez przyjmującego zeznanie o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie. Tym samym WSA uznał, że zakreśloną przez skarżącą odpowiedź "C" na pytanie nr 13 nie można uznać za prawidłową. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała: 1. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 ppsa naruszenie art. 33⁹ ust. 1 zd. 1 ustawy z 6 lipca 1987 r. o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że pytanie nr 13 egzaminu wstępnego dla kandydatów na aplikantów adwokackich i radcowskich przeprowadzonego 29 września 2018 r. zostało sformułowane w sposób umożliwiający jego jednoznaczną interpretację i wybór tylko jednej z zaproponowanych odpowiedzi, czyli spełniało warunki określone w w/w przepisie prawa, w sytuacji gdy takowych warunków nie spełniało; 2. w trybie art. 174 § 1 pkt 1 ppsa naruszenie art. 33⁹ ust. 1 zd. 3 ustawy z 6 lipca 1987 r. o radcach prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, iż skarżąca nie udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 13 egzaminu wstępnego dla kandydatów na aplikantów adwokackich i radcowskich przeprowadzonego 29 września 2018 r. i w konsekwencji odmowę przyznania punktu za odpowiedź na przedmiotowe pytanie, w sytuacji gdy przy sformułowaniu przedmiotowego pytania było możliwe udzielenie dwóch prawidłowych odpowiedzi; 3. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 7, 75 i 77 kpa, przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji w zasadzie ograniczyły się do arbitrażowego przyjęcia, iż pytanie testowe zostało sformułowane jednoznacznie, ponieważ prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "A" oparta na treści art. 233 § 1 i § 5 kk, a zdający ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, a nie dokonywać skomplikowanej analizy; w sytuacji gdy odpowiedź "C" jest prawidłowa w oparciu o treść art. 233 § 1 i § 2 kk, a więc znajdujący się w tej samej grupie przepisów; 4. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, w zw. z art. art. 33⁹ ust. 1 zd. 1 ustawy z 6 lipca 1987 r. o radcach prawnych poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy pytanie testowe zostało sformułowane w sposób umożliwiający wybór dwóch prawidłowych odpowiedzi; 5. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak odniesienia się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego nie podjęcia przez organy administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przejawiające się w arbitralnym przyjęciu, iż pytanie testowe nr 13 zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, a zdająca nie była uprawniona do dokonywania dodatkowych założeń, w sytuacji gdy owo "założenie" wynikało wprost z treści przepisu znajdującego się w art. 233 § 2 kk, a uzasadnienie Sądu I instancji w zasadzie jest skróconą kopią uzasadnienia organu; 6. w trybie art. 174 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak odniesienia się do uzasadnienia przez zespół do przygotowania pytań testowych, które powinny być przygotowane dla potrzeb procedury odwoławczej zgodnie z treścią art. 75b ust. 10 ustawy Prawo o adwokaturze, w drodze delegacji z art. 33² ustawy o radcach prawnych. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w którym podtrzymał argumenty zawarte w skardze kasacyjnej i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzuty skargi kasacyjnej skierowane są przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, w którym ten Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości utrzymującej w mocy uchwałę komisji egzaminacyjnej, uznał, że decyzji tej nie można uznać za niezgodną z prawem. Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko WSA, który wskazał, że wszystkie 150 pytań testu zostało sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu, pytania nie dotyczyły zagadnień spornych w doktrynie ani nie wymagały znajomości orzecznictwa sądowego. Komplementarny charakter zarzutów z pkt 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej usprawiedliwia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te nie są zasadne. Przed przystąpieniem do oceny zasadności tych zarzutów kasacyjnych, zmierzających do wykazania niezgodnego z prawem działania organów ustalających wynik egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, które zdaniem skarżącej zostało wadliwie zaakceptowane jako prawidłowe w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przez co miało dojść do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem tej uchwały, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 33⁹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin wstępny dla kandydatów na aplikację radcowską polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznacza na karcie odpowiedzi stanowiącej integralną część testu. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Przedmiotem sporu jest pytanie nr 13 testu egzaminacyjnego, które zdaniem skarżącej zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający wybór tylko jednej z zaproponowanych odpowiedzi przy jednoznacznym wykluczeniu poprawności pozostałych. Skarżąca twierdzi, że jej odpowiedź na pytanie 13 (odpowiedź C) była tak samo prawidłowa – w oparciu o treść art. 233 § 1 i § 2 kk – jak odpowiedź A, w związku z czym Sąd wadliwie nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w odniesieniu do zaskarżonej błędnej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyznać racji skarżącej, a w sprawie słusznie przyjęto, że prawidłowa odpowiedź (odpowiedź A) nawiązuje wprost do treści art. 233 § 1 i § 5 kk (wręcz do kodeksowego brzmienia art. 233 § 5 pkt 2 kk), chodziło zatem o prostą znajomość tych przepisów, nie zaś o ich skomplikowaną interpretację. Wbrew stanowisku prezentowanym w skardze kasacyjnej do tego, aby mogła wchodzić w grę odpowiedź z pkt C, konieczne było przyjęcie dodatkowych założeń – czy został spełniony warunek uprzedzenia zeznającego przez przyjmującego zeznanie o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań lub czy odebrano od niego przyrzeczenie. Jednak, zgodnie z warunkami rozwiązania testu egzaminacyjnego, zawartymi w pouczeniu stanowiącym część zestawu pytań testowych, niedopuszczalne było dokonywanie dodatkowych założeń, wykraczających poza treść pytania. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że skoro osoba zdająca nie była uprawniona do czynienia dodatkowych założeń, to poza jej rozważaniami było czy warunek z art. 233 § 2 kk został czy nie został spełniony i w konsekwencji przyjęcie założenia (niewynikającego z treści pytania), że zeznający nie został właściwie uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Tymczasem odpowiedź z pkt A (prawidłowa) nie wymagała czynienia dodatkowych założeń i stanowiła logiczne dopełnienie hipotezy zawartej w pytaniu, która odwoływała się do dobrowolnego sprostowania fałszywego zeznania zanim nastąpi, chociażby nieprawomocne, rozstrzygnięcie sprawy (art. 233 § 5 kk). Stąd – jak słusznie wskazano w sprawie – połączenie pytania z odpowiedzią stanowiło logiczną całość, znajdującą swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 233 § 1 i § 5 pkt 2 kodeksu karnego. Po zestawieniu treści pytania z zaproponowanymi odpowiedziami tylko w przypadku odpowiedzi A powstawało zdanie prawdziwe i była to jedyna prawidłowa odpowiedź, co wypełniało założenia testu egzaminacyjnego. Sąd I instancji trafnie zatem zaakceptował ocenę materiału dowodowego dokonaną w sprawie i nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w ocenianych zarzutach skargi kasacyjnej, a w konsekwencji do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia również dwa ostatnie zarzuty skargi kasacyjnej (nr 5 – 6), wskazujące na wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Artykuł 141 § 4 ppsa określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Zatem przepis ten odnosi się do formalnej strony uzasadnienia, a więc tego, czy składa się ono z prawem przewidzianych elementów. Jeżeli uzasadnienie czyni zadość tym wymogom, to realizuje postulat ustawowy wynikający z art. 141 § 4 ppsa, niezależnie od tego, czy merytorycznie odpowiada prawu. Dodać należy, że o ile ustawa określa elementy formalne uzasadnienia, to jednak nie formalizuje sposobu w jaki sąd ma spełnić te wymagania formalne. W tym zakresie ppsa pozostawia swobodę autorowi uzasadnienia. Ważne jest tylko to, by z treści uzasadnienia można było wyprowadzić wnioski, co do jego strony formalnej, czyli spełnienia kryteriów określonych w art. 141 § 4 ppsa. Dlatego w orzecznictwie przyjęto pogląd, że art. 141 § 4 ppsa może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wtedy, gdy Sąd I instancji błędnie określa stan faktyczny, bo nie odnosi się on do rozpoznawanej sprawy albo tak argumentuje swoje stanowisko, że wyrok nie może być poddany kontroli instancyjnej. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 ppsa nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy (str. 1 – 5 uzasadnienia wyroku), zawarł własną ocenę wskazując również i wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów skargi. Rozstrzygnięcie to poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast trzyzdaniowe uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianych dwóch zarzutów nie wyjaśnia w jaki sposób na wynik sprawy miało wpłynąć zapoznanie się (bądź nie) przez Sąd z pisemnym uzasadnieniem prawidłowych odpowiedzi zgłoszonych przez zespół do spraw przygotowania pytań testowych i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Skoro stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zakwestionowanego pytania jest merytorycznie prawidłowe i potwierdza trafność ocen dokonanych przez organ nie sposób w ogóle zakładać, aby uzasadnienie zespołu przygotowującego pytania mogło być odmienne. Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 ppsa odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).