II GSK 1274/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 817/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 stycznia 2020 r. nr BP.5530.28.2019.0949.BTM.1010 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 817/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 24 października 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie określone w lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200; dalej jako: "u.t.d."), tj. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców. Naruszenie zostało popełnione w dniu 4 września 2017 r. podczas wykonywania przewozu drogowego z P. do [...]. Podczas wykonywania tego przewozu kierowca używał karty kierowcy należącej do innego kierowcy. Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie z urzędu w zakresie spełniania przez nią wymogu dobrej reputacji, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r. stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez skarżącą. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że odebranie skarżącej dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. Biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych kierowców (31) i liczbę operacji transportowych 711 w okresie od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r., to ilość popełnionych naruszeń, tj. 3 najpoważniejsze naruszenia, 2017 bardzo poważnych naruszeń i 21 poważne naruszenia, stanowi znaczną liczbę. Obecnie ilość naruszeń, którą trzeba było uwzględnić do oceny dobrej reputacji strony uległa zmianie. Kara nałożona na skarżącą za naruszenie stwierdzone w decyzji z dnia 30 kwietnia 2018 r. została w całości zapłacona przez w dniu 10 października 2018 r., a zatem zgodnie z art. 94b u.t.d. karę nałożoną tą decyzją należało uznać za niebyłą. Niemniej jednak zdaniem organu ta zmiana nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przepis art. 7d ust. 1 u.t.d. wskazuje, że organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę tylko 1 najpoważniejszego naruszenia. W przypadku skarżącej w chwili wszczęcia postępowania stwierdzono popełnienie 2 najpoważniejszych naruszeń. Organ odwoławczy przypomniał, że przy ocenie dobrej reputacji należy uwzględnić nie tylko najpoważniejsze naruszenia, ale także naruszenia poważne i naruszenia bardzo poważne ze względu na maksymalną częstotliwość tych naruszeń ustalaną według załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8; dalej jako: "rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403"). W badanym okresie strona popełniła wszystkie ww. naruszenia. Przy średniej 31 kierowców zatrudnianych przez stronę, maksymalna częstotliwość poważnych naruszeń wynosi 0,67 / na kierowcę / na rok, a maksymalna częstotliwość bardzo poważnych naruszeń wynosi 65,06 / na kierowcę / na rok. Zatem łączna liczba bardzo poważnych naruszeń byłaby wystarczającą podstawą do uruchomienia krajowej procedury w sprawie oceny dobrej reputacji strony stosownie do przepisów załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że organ w trakcie kontrolowanego postępowania dokonał szeregu ustaleń, które doprowadziły do stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącą. Dokonał analizy ilości pojazdów zgłoszonych do licencji, ilości zatrudnianych kierowców, sprawdzenia czy skarżąca jest członkiem organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych oraz analizy skutków cofnięcia stronie zezwolenia na wykonywaniu zawodu przewoźnika drogowego w odniesieniu do wzrostu stopy bezrobocia w regionie. Oparł się także na informacjach uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy w O., z których wynika m.in., że osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na lokalnym rynku nie mają problemu ze znalezieniem pracy, ponieważ jest mała liczba osób bezrobotnych z takimi kwalifikacjami, a istnieje duże zapotrzebowanie pracodawców na takich pracowników, gdyż zawód ten w 2018 r. został uznany za deficytowy. W ocenie Sądu, organ dokonując oceny dobrej reputacji skarżącej ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia przesłanki, zasadnie przy tym wskazując, że ilość stwierdzonych naruszeń jest znaczna wobec liczby zatrudnionych kierowców i skali operacji transportowych. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 94B u.t.d. polegające na uwzględnieniu przy wydaniu decyzji kary pieniężnej, która winna zostać uznana za niebyłą; – art. 7D ust. 1 pkt 2 a) u.t.d. polegające na wszczęciu wobec skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji pomimo braku przesłanek do wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 stycznia 2020 r. i umorzenie postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, to jest sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wskazać, że nie zostały one prawidłowo sformułowane. W świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymogom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa, gdy chodzi o sformułowanie materialnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia skargi kasacyjnej, jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała zatem, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej ich uzasadnienia (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji nie jest niezgodna z prawem. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzających się do kwestionowania możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji przedsiębiorcy wskazać należało, że są one niezasadne, a ich komplementarny charakter pozwala na ich łączne rozpoznanie. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji. Przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, zgodnie z art. 7d ust. 4 u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności, czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych (pkt 1); czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego (pkt 2); interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie (pkt 3) oraz opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem (pkt 4). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc niniejsze postępowanie uwzględnił wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 7d ust 4 u.t.d. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że organy w trakcie kontrolowanego postępowania dokonały szeregu ustaleń, które doprowadziły do stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez skarżącą. Po pierwsze Sąd wziął pod uwagę popełnione przez skarżącą naruszenie przepisów lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d. wynikające z decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 października 2017 r. Naruszenie to poległo na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców i stanowiło najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 6 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. 2009.300.51; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009"). Sąd wziął także pod uwagę naruszenie określone w lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. stanowiące także najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 2 załącznika nr IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, stwierdzone decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 kwietnia 2018 r. Naruszenie to polegało na braku tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy. Ponadto organy stwierdziły także bardzo poważne naruszenia skarżącej, których największą liczbę stanowiły te dotyczące czasu pracy kierowców i używania wykresówek, np. naruszenia określone w lp. 5.3.1. i lp. 5.3.2., lp. 6.3.1. oraz w lp. 6.3.6. załącznika nr 3 do u.t.d. W tym miejscu należy przywołać treść art. 94b u.t.d. zgodnie z którym nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu oraz treść art. 7d ust. 1 u.t.d., w myśl, którego organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę przynajmniej jednego najpoważniejszego naruszenia. Wobec powyższych przepisów, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że w przypadku skarżącej, w chwili wszczęcia postępowania stwierdzono przez nią popełnienie dwóch najpoważniejszych naruszeń określonych jako naruszenia z lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d., a nie tylko jednego stanowiącego minimum pozwalające na wszczęcie postępowania dotyczącego badania dobrej reputacji. Po drugie, organy dokonały analizy ilości pojazdów zgłoszonych do licencji, ilości zatrudnianych kierowców, tj. ustaliły, że w okresie od kwietnia 2018 r. do czerwca 2018 r. skarżąca zatrudniała 31 kierowców i wykonała w tym okresie 711 operacji transportowych, zaś do wykonywania operacji transportowych skarżąca wykorzystuje 38 pojazdów. Sąd prawidłowo zatem przyjął za organami, że ilość i rodzaj naruszeń w stosunku do liczby kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz skarżącej i skali wykonywanych operacji transportowych nie była nieznaczna. Zasadnie wobec powyższych okoliczności ustalono, że przy średniej 31 kierowców zatrudnianych przez skarżącą maksymalna częstotliwość poważnych naruszeń wynosi 0,67 PN / na kierowcę / na rok, a maksymalna częstotliwość bardzo poważnych naruszeń wynosi 65,06 BPN / na kierowcę / na rok. I wreszcie wskazać trzeba, że organy ustaliły, iż skarżąca jest członkiem organizacji zrzeszającej przewoźników drogowych, tj. [...], a także dokonały analizy skutków cofnięcia skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w odniesieniu do wzrostu stopy bezrobocia w regionie na podstawie pisma Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia 29 października 2018 r. Zgodnie z informacjami w nim zawartymi na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego na lokalnym rynku brak jest problemu ze znalezieniem pracy, bowiem istnieje duże zapotrzebowanie pracodawców na takich pracowników, zaś niska jest liczba osób bezrobotnych z takimi kwalifikacjami. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec całokształtu okoliczności faktycznych, organizowanie przez skarżącą szkoleń kierowców i podejmowanie działań nadzorczych, a w konsekwencji brak wpływu na samowolne działanie kierowców, prowadzące do powstania naruszenia, za które nałożone zostały kary pieniężne pozostawało bez znaczenia w niniejszej sprawie. Tego rodzaju działania skarżącej nie przesądzają o tym, że skarżąca jako przedsiębiorca próbowała podejmować różnorodne i liczne działania tak by przeciwdziałać w przyszłości naruszeniom prawa przez kierowców. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę skalę prowadzonej działalności transportowej, w tym liczbę zatrudnionych kierowców i dokonanych operacji transportowych oraz liczbę i kategorię stwierdzonych naruszeń, a także brak podejmowania licznych i różnorodnych działań przez skarżącego mających na celu przeciwdziałanie naruszeniom prawa transportowego przez kierowców, w niniejszej sprawie były podstawy do orzeczenia o utracie dobrej reputacji przez przedsiębiorcę, w tym w szczególności, że stwierdzono, iż ilość stwierdzonych naruszeń jest znaczna wobec liczby zatrudnionych kierowców i skali operacji transportowych. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, środek ten należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemający usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.