II GSK 1014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 824/20 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr BP.500.222.2019.1103.SZ16.5554 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 824/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie była kontrola zgodności z prawem decyzji z dnia 10 sierpnia 2020 r. uchylającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 września 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za naruszenia stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli wobec skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą: "[...]". Czynności kontrolne obejmowały okres od 6 sierpnia 2018 r. do 6 sierpnia 2019 r. i dotyczyły przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających m.in. z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."). W rozpoznawanej sprawie skarżąca została ukarana za następujące naruszenia obowiązków w zakresie transportu drogowego: 1. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 2. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, 3. przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, 4. skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, 5. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, 6. niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, 7. przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, 8. niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującą nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi, 9. naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę, 10. naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu – za każdy pojazd. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 8, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej jako: "k.p.a.") nie zasługiwały na akceptację. W przekonaniu Sądu, ustalenia i ocena organu znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającej wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji tej organ wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, przedstawiając swoje stanowisko w sposób jasny i zrozumiały, a także odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie właściwą argumentację, poza zakwestionowaną przez Sąd co do kar z Ip. 5.5, 5.6, 5.7., w których to organy zawyżyły wysokość kary o kwotę 400 zł. Sąd uznał tę praktykę za nieuprawnioną, jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy i ostateczną wysokość kary pieniężnej nałożonej wobec przewidzianego w art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. ograniczenia kary, która w przypadku skarżącej nie mogła przekroczyć 20 000 zł. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Również eksponowana przez skarżącą "minimalność" czasowa naruszeń nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L 102 z 11.04.2006 r., str. 1; dalej jako: "rozporządzenie nr 561/2006") podobnie jak i załącznika nr 3 do u.t.d. nie wyłączają odpowiedzialności z uwagi na to, że naruszenie norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, odpoczynku, czy przerw było nieznaczne. Wprowadzają natomiast przedziały czasowe, różnicując skalę naruszenia i wysokość wymierzanej kary pieniężnej. W tym kontekście, nieznaczny stopień naruszeń, jakich dopuścili się kierowcy skarżącej przełożył się na to, że wymierzano w tych przypadkach, kary w najniższym przewidzianym wymiarze. Sąd nie znalazł także podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w aspekcie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada proporcjonalności) w związku z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 oraz działu III ust. 4 pkt 041W oraz 042W załącznika 1B do rozporządzenia 3821/85 poprzez błędne uznanie, że za wszelkie, nawet najdrobniejsze odstępstwa od norm przewidzianych w art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006, łącznie z naruszeniami powstałymi wyłącznie w wyniku niedoskonałości urządzenia kontrolno-pomiarowego (tachografu) wynikającymi z okoliczności losowych, odpowiedzialność spoczywa automatycznie na podmiocie realizującym przewóz, 2) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę przez Sąd całokształtu materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie w celu stwierdzenia, czy Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a także poprzez akceptację działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego, polegającego na przerzuceniu na stronę obowiązków określonych w art. 77 § 1 k.p.a. (brak dążenia organu do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego), czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do licznych, ale w większości przypadków niewielkich przekroczeń m.in. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia wymaganego okresu odpoczynku, niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 20 000 złotych. Zwłaszcza, że organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. W związku z powyższym podkreślić należy, że ocena zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Tak więc wskazać należy, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11). Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Strona skarżąca kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. Ze zgłoszonych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutów, najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wad formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podważa poprawność uzasadnienia, a to oznacza, że w przypadku jego skuteczności pozostałe zarzuty nie mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu kasacyjnym, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji nie dawałby podstawy do oceny ich trafności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Rację ma także Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że organowi nie sposób przypisać zarzucanych w skardze naruszeń przepisów procesowych w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w tych przepisach. Odnosząc się zatem ogólnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został zrekonstruowany na podstawie danych pochodzących z urządzeń albo dokumentów specjalnie wytwarzanych w celu dokumentowania czynności. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyroki NSA z dnia: 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16; 30 października 2023, sygn. akt II GSK 796/20). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania z lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 616/20). Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, niemniej jednak nie jest nieograniczony w tym zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96). Zwłaszcza, gdy tylko z jej udziałem możliwe jest ewentualne pozyskanie dowodów potwierdzających dane twierdzenia (np. dane dokumenty znajdują się w wyłącznej dyspozycji strony, a organ wzywa ją do współdziałania w zakresie ich pozyskania). Taką właśnie konstrukcję ciężaru dowodu w postępowaniu w zakresie sankcji przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym wskazuje treść art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. Przesłanka egzoneracyjna określona art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie odnosi się do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzuty oparte na wskazanej podstawie kasacyjnej powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne nie mogły pozostawać bez znaczenia dla oceny odnośnie do podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 92c u.t.d. Artykuł 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wynikającej z art. 92a u.t.d. Wynika z niego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W świetle przywołanego przepisu prawa chodzi więc o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności – w odniesieniu do których przyjmuje się w orzecznictwie, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Podjęcie oraz wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj reglamentowanej działalności gospodarczej (art. 5 u.t.d.), co wobec wysokich wymagań stawianych jej prowadzeniu nie pozostaje bez wpływu na miarę oceny staranności jej wykonywania. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. W tym stanie rzeczy skoro podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, to z pewnością obowiązkiem tego podmiotu jest takie zorganizowanie przewozu drogowego aby gwarantowało to przestrzeganie przez kierowców norm czasu pracy i aby podjęte działania umożliwiały przestrzeganie w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżąca skutecznie nie obaliła. Ponownie należy podkreślić, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniły wpływ strony skarżącej na naruszenie ustawy o transporcie drogowym, zaznaczając, że nie możne ona skutecznie powoływać się na treść art. 92c ust. 1 u.t.d. w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, uznać należało, że w kontrolowanym przedsiębiorstwie opisane przypadki przekroczenia m.in. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia wymaganego okresu odpoczynku, niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu świadczą o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kierowców, a zatem i niewłaściwej organizacji i nadzorze nad ich pracą. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że eksponowana przez skarżącą "minimalność" czasowa naruszeń nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 podobnie jak i załącznika nr 3 do u.t.d. nie wyłączają odpowiedzialności z uwagi na to, że naruszenie norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, odpoczynku, czy przerw było nieznaczne. Wprowadzają natomiast przedziały czasowe, różnicując skalę naruszenia i wysokość wymierzanej kary pieniężnej. W tym kontekście, nieznaczny stopień naruszeń, jakich dopuścili się kierowcy skarżącej przełożył się na to, że wymierzano w tych przypadkach, kary w najniższym przewidzianym wymiarze. Tak więc w stanie faktycznym sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedstawione przez skarżącą okoliczności sprawy nie mogą stanowić okoliczności dającej podstawę do zastosowania przedstawionych wyżej regulacji prawnych. Powyższe nie uzasadnia również twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Przepis ten stanowi, iż: "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania.". Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że kary za poszczególne przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz naruszenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego rosną w zależności od czasu o jaki doszło do skrócenia czasu tego odpoczynku (przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu) i są uzależnione od wagi naruszenia. Nie można więc skutecznie zarzucać, że omawiane regulacje nie spełniają postulatu proporcjonalności i odstraszającego waloru kar. Nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż kara została nałożona na stronę skarżącą w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy ustawy o transporcie drogowym w związku z treścią przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 1251). Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, środek ten należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemający usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.