II GSK 1274/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T Sp. z o.o. w Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 525/17 w sprawie ze skargi T Sp. z o.o. w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji w przedmiocie udzielenia zgody i ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) oddalił skargę [T.] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wójt Gminy S. decyzją z [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, 5, 11 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; dalej: u.d.p., zezwolił A.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[A.]" w Ł., na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi gminnej, w celu wykonania budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych i ich umieszczenia w pasie drogowym, ustalając jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nałożył obowiązek uiszczenia ustalonych opłat. Pismem z 31 marca 2017 r. spółka wniosła o przeniesienie w drodze decyzji, na podstawie art. 40e u.d.p., praw i obowiązków A.B. wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. na jej rzecz jako podmiotu będącego nabywcą infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że spółka przejęła od pierwotnie uprawnionej prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy S. – na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 40e ustawy o drogach publicznych – orzekł o przeniesieniu na rzecz [T.] Spółki z o.o. w Ł., jako nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydanej na rzecz A.B. W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka wniosła o jej uchylenie w części przenoszącej obowiązek ponoszenia opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowała wysokość stawek, według których ustalone zostały opłaty. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.p., zezwolił A.B., na zajęcie pasa drogowego oznaczonej w decyzji drogi powiatowej w celu wybudowania i umieszczenia przyłącza światłowodowego. Organ ustalił jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec spełnienia ustawowych przesłanek zachodziły podstawy do wydania decyzji o przeniesieniu na skarżącą spółkę, jako nabywcę infrastruktury telekomunikacyjnej, praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego wcześniej A.B. Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw do dokonania w zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o art. 40e u,d,p., zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., obejmującej zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 40e u.d.p., który wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e u.d.p. nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. O prawidłowości takiego stanowiska świadczy również art. 40f u.d.p., który w § 1 przewiduje wydanie z urzędu przez zarządcę drogi odrębnej decyzji ustalającej nową wysokość opłaty w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Dodatkowo z § 2 art. 40f wyraźnie wynika, że w okresie, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości. WSA w Lublinie uznał, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z treścią uchwały nr XVIII/122/2004 Rady Gminy S. z dnia 26 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, art. 40 ust. 9 u.d.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. Nr 148, poz. 886 ze zm.), jak również pkt 4 i pkt 8 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej, poprzez przeniesienie zaskarżoną decyzją na skarżącą opłat w wysokości przewidzianej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. obejmującej zezwolenie udzielone na rzecz A.B. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 40e u.d.p. nie przewiduje bowiem możliwości dokonywania w oparciu o jego normę zmian w zakresie ustalonych wcześniejszym zezwoleniem opłat. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego skarżąca wnosiła wyłącznie o przeniesienie na nią, w drodze decyzji, o której mowa w art. 40e u.d.p., praw i obowiązków wynikających z decyzji, które zostały pierwotnie wydane na rzecz A.B. Skarżąca nie sformułowała natomiast innych wniosków, w szczególności dotyczących zmiany wysokości opłat wynikających z ostatecznego zezwolenia. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: – art. 40e u.d.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu, w drodze decyzji w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków nie można ustalać wysokości nowej opłaty za zajęcia pasa drogowego w przypadku, gdy pierwotna opłata jest rażąco wygórowana i narusza przez to przepisy powszechnie obowiązującego prawa; – art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z Uchwałą nr XVIII/122/2004 Rady Gminy S. z dnia 26 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych gminnych, art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poprzez niezastosowanie i przyjęcie za prawidłowe przeniesienie opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej według stawki w wysokości 20,00 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w przypadku gdy w odniesieniu do dróg krajowych zarządzanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przewidziana stawka wynosi 2,00 zł (poza obszarem zabudowanym) i 4,00 zł (na obszarze zabudowanym), co skutkuje ustaleniem nieproporcjonalnie wygórowanej opłaty, nieuwzględniającej kryterium kategorii drogi publicznej oraz rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym – pkt (4) i pkt (8) preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej poprzez niezastosowanie i przyjęcie za prawidłowe ustalenie rażąco wygórowanych opłat za zajęcie pasa drogowego podczas, gdy dyrektywa ta nakazuje państwom członkowskim obniżanie kosztów zapewnienia dostępu szerokopasmowego oraz ograniczanie barier finansowych w realizacji inwestycji szerokopasmowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 40e u.d.p. oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w związku z uchwałą nr XVIII/122/2004 Rady Gminy S. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest GDDKiA oraz preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE. Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. NSA, odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, pragnie podkreślić, że przepisami prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są takie normy, które kształtują (wyznaczają) granice materialne sprawy administracyjnej. Zatem w tej podstawie kasacyjnej mogą być kwestionowane tylko takie przepisy. Uczynienie przedmiotem zarzutu innych przepisów niż wskazane musi skutkować przyjęciem wadliwości zarzutu, a to w konsekwencji prowadzi do jego niezasadności. W orzecznictwie NSA poza sporem pozostaje, że stawianie zarzutów w niewłaściwej podstawie kasacyjnej prowadzi do uznania ich nieskuteczności. Odnosząc się do konkretów Sąd II instancji stwierdza, że art. 40e u.d.p. regulujący przeniesienie decyzji z jednego podmiotu na drugi w związku z nabyciem infrastruktury telekomunikacyjnej nie jest przepisem materialnym. Jest to szczególna forma zmiany podmiotowej decyzji administracyjnej, a to zawsze jest problem procesowy, chociaż dotyczy decyzji pierwotnej, która kształtuje prawa i obowiązki określonego podmiotu. Z treści art. 40e u.d.p. wynika sprawa administracyjna, którą jest przeniesienie zezwolenia, a nie kwestie materialne jak zakres obowiązków lub praw, w tym wysokość opłaty. Zatem Sąd I instancji trafnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40e u.d.p. nie może odnosić się do żadnych innych kwestii, jak tylko do potwierdzenia przejścia zezwolenia z jednego podmiotu na drugi, więc w tym znaczeniu potwierdza tylko ten fakt prawny, zatem ma charakter deklaratoryjny. W ramach takiego rozstrzygnięcia nie można decydować o niczym więcej jak tylko o wskazaniu nowego podmiotu, który "nabył" zezwolenie od podmiotu dotychczas posiadającego taki akt prawny. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że przepisy Konstytucji RP nie są tymi normami, na które wskazuje art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że żaden przepis Konstytucji RP nie może być samoistną podstawą decyzji administracyjnej. Przepis konstytucyjny będąc meta normą może być wzorcem oceny konstytucyjności przepisu ustawy, ale tylko wówczas, gdy ocena taka odnosiłaby się do przepisu będącego podstawą ustalenia praw i obowiązków. NSA wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygania nie jest wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego tylko przeniesienie zezwolenia. Stąd też kwestie wysokości opłaty są poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, co oznacza, ze zarzut odnoszący się do tej problematyki został postawiony tylko przy okazji pierwszego. Podobnie należy ocenić odwołanie się w zarzucie do preambuły rozporządzenia 2014/61/UE oraz wiązanie zarzutu z wysokością opłat dla dróg krajowych i autostrad. Sąd II instancji w tych zarzutach nie doszukuje się nawet związku pośredniego z rozpoznawaną sprawą. Z tych powodów te zarzuty należało uznać za chybione. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.