II GSK 1271/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 127/24 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2018 r. nr SKO.4131/4/2017 w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 127/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2018 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec związania WSA w Rzeszowie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2023 r. do sygn. akt II GSK 434/19, w którym NSA wskazał WSA w Rzeszowie, iż wobec naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej przez WSA w Rzeszowie ws. do sygn. akt: II SA/Rz 653/18 WSA w Rzeszowie obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r., Nr EDG.7330.3.978.2011.ll4 o wykreśleniu wpisu nr [...] z ewidencji działalności gospodarczej, co oznaczało konieczność: uwzględnienia skargi, uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2018 r., Nr SKO.4131/4/2017 i ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r., doręczonej skarżącej w dniu 22 kwietnia 2014 r., wobec pozostawania w obrocie prawnym od 2011 r. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 września 2011 r., Nr SKO.460-3/1000/11 podmiotowo i przedmiotowo w tej samej sprawie, w której rozstrzygnął Prezydent Miasta Rzeszowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydanie orzeczenia reformatoryjnego stwierdzającego nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa jest w przedmiotowej sprawie oczywiste, wobec czego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Ponadto strona wniosła o załączenie do niniejszej sprawy akt sprawy o sygnaturze II GSK 434/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. art. 188 p.p.s.a. i art. 190 p,p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jej zdaniem, wobec związania WSA w Rzeszowie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt Il GSK 434/19, w którym NSA wskazał WSA w Rzeszowie, iż wobec naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej przez WSA w Rzeszowie ws. o sygn. akt II SA/Rz 653/18 WSA w Rzeszowie WSA obowiązany był stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r., Nr EDG.7330.3.978.2011.114 o wykreśleniu wpisu nr [...] z ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie oznaczało to konieczność: uwzględnienia skargi, uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2018 r., Nr SKO.4131/4/2017 i ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r., doręczonej skarżącej w dniu 22 kwietnia 2014 r., wobec pozostawania w obrocie prawnym od 2011 r. ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 września 2011r. , Nr SKO. 460-3/1000/11 podmiotowo i przedmiotowo w tej samej sprawie, w której rozstrzygnął Prezydent Miasta Rzeszowa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymienione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy art. 188 p.p.s.a. ma zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego, a na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji nie zastosował art. 188 p.p.s.a., stąd też nie mógł naruszyć tego przepisu. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 190 p,p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2023 r. o sygn. akt II GSK 434/19 zaznaczył, iż skargę kasacyjną uznał za zasadną "w zakresie zarzutów pomieszczonych w punkcie I podpunkcie 1) petitum skargi kasacyjnej z uwagi na nierozpoznanie przez Sąd I instancji najdalej idących i istotnych zarzutów zawartych w skardze do tegoż Sądu, a dotyczących naruszenia przez organ (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie) art. 156 § 1 pkt 1, 2 i pkt 3 k.p.a. w sytuacji gdy skarżąca sformułowała w skardze i pismach procesowych do Sądu I instancji (a wcześniej do organu – SKO w Rzeszowie) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r., nr EDG.7330.3.978.2011.II4". NSA w przywołanym orzeczeniu podkreślił, że "Nierozpoznanie wskazanych zarzutów przez Sąd I instancji prowadzi do zasadności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a." NSA wyraźnie również dodał, że "w konsekwencji za zasadne uznał (...) także zarzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ niewadliwie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska WSA co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w istocie nie pozwala na instancyjną kontrolę wyroku WSA". Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, z wyroku NSA z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt II GSK 434/19, nie można wywieść tezy jakoby NSA zobowiązał Sąd I instancji do stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 26 września 2011 r. o wykreśleniu wpisu nr [...] z ewidencji działalności gospodarczej. W omawianym orzeczeniu NSA nakazał jedynie wyrażenie przez WSA stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz ustosunkowanie się do najdalej idących i istotnych zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących naruszenia przez SKO w Rzeszowie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. w sytuacji, gdy Skarżąca sformułowała w skardze i innych pismach procesowych do Sądu I instancji, a wcześniej do Kolegium, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 26 września 2011 r. W ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie te zalecenia Sąd I instancji wypełnił. Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle zaprezentowanych powyżej zaleceń NSA uzupełnił materiał dowodowy sprawy, bowiem uzyskał wskazane postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2011 r. o wyznaczeniu SKO w Krośnie do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 6 lipca 2011 r. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zaskarżona decyzja uchylała decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa i umarzała postępowanie pierwszej instancji w całości ze względu na dwie przyczyny. Pierwszą był brak w sprawie materiału dowodowego, który pozwoliłby na rozstrzygnięcie o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, bowiem nie dowiedziono, że zmiana taka miała miejsce, a drugą fakt, iż SKO w Krośnie decyzją z 26 września 2011 r. orzekło ostatecznie o wykreśleniu przedmiotowego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, co uniemożliwiało podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć w tej sprawie. Powoduje to - jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, że jeśli już postępowanie zostało wszczęte (nawet, jak podnosi Skarżąca, bez jej wniosku o powyższe), to w takiej sytuacji winno ono zostać umorzone. Brak jest bowiem wówczas podstaw do jego prowadzenia, skoro co do danego przedmiotu wypowiedziały się już organy obydwu instancji, a SKO w Krośnie decyzją z 26 września 2011 r. orzekło ostatecznie o wykreśleniu przedmiotowego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Tak więc jako prawidłową należało uznać zaskarżoną decyzję Kolegium o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że SKO nie miało możliwości merytorycznego odniesienia się do kwestii już przesądzonej w decyzji ostatecznej, a z uwagi na stwierdzenie stanu ostatecznego rozpoznania sprawy (tzw. res iudicata), po stronie SKO zaistniała sytuacja braku podstaw do merytorycznego rozpoznania tej sprawy W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione podstaw są zatem zarzuty kasacji naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez SKO i nie zauważenia tego faktu przez Sąd I instancji. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie stwierdzenia nieważności, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył przedmiot zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może, bowiem orzekać równocześnie na podstawie art. 138 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. II OSK 194/16; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 765-766). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny ponownie wskazuje, iż w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w razie stwierdzenia wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (czyli gdy decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) powinien zaś uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie – co zasadnie uczyniło na gruncie niniejszej sprawy SKO i zaakceptował Sąd I instancji. Na zakończenie, odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym strony wniosku dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 września 2011 r., której dotyczył ten wniosek dowodowy znajduje się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej (tom I karta 94 i następne), a zatem już tylko z tego powodu nie zachodziła potrzeba uwzględnienia wyżej wymienionego wniosku. W ocenie NSA, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.