II GSK 126/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 185/22 w sprawie ze skargi J. F. na akt Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w R. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko naczelnej pielęgniarki oddala skargę kasacyjną.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 185/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi J. F. (dalej: "Skarżąca"): w punkcie 1. uchylił akt z 20 października 2020 r. nr DKp.110.2020.613 Dyrektora (...)w R. (dalej: "Dyrektor", "organ") w przedmiocie stwierdzenia nieważności konkursu na kierownicze stanowisko w zakładzie opieki zdrowotnej; w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów sądowych. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia: Dyrektor przeprowadził konkurs w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.; dalej: "u.dz.l.") na stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości - naczelnej pielęgniarki (tj. osoby innej niż kierownik podmiotu leczniczego). Konkurs rozstrzygnięto 1 października 2020 r., wybierając na to stanowisko Skarżącą. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych (...) (dalej: Związek Zawodowy) pismem z 5 października 2020 r. zażądał w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2018 r., poz. 393 ze zm., dalej: "rozporządzenie MZ") unieważnienia postępowania konkursowego na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MZ. W piśmie wskazano m.in. że między dwoma członkami komisji a zwycięską kandydatką występuje zależność służbowa, a ponadto zwyciężczyni konkursu uczestniczyła w pracach innej komisji konkursowej, gdzie członkinie komisji wybierającej Skarżącą były kandydatkami do objęcia stanowisk. Pismem z 19 października 2020 r. nr DKp.110.2020.611A Dyrektor działając na wniosek Komisji Zakładowej Związku Zawodowego stwierdził nieważność konkursu. Dyrektor uznał za zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ z uwagi na mogące zachodzić uzasadnione wątpliwości dotyczące braku bezstronności członków Komisji Konkursowej z powodu zachodzącego stosunku podległości. Pismem z 20 października 2020 r. nr (...)skierowanym do Skarżącej organ poinformował, że po rozpoznaniu wniosku Związku Zawodowego w przedmiocie unieważnienia konkursu na obsadę stanowiska Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki działając na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MZ stwierdził nieważność postępowania konkursowego. Skarżąca na akt Dyrektora z 20 października 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 797/20, uchylił akt z 20 października 2020 r., na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2117/21, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 797/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zdaniem NSA, ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Skarżącej na akt z 20 października 2020r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien dokonać wnikliwej analizy akt sprawy, w tym treści znajdujących się w nim pism organu z 19 października 2020 r. i z 20 października 2020 r., i na ich podstawie rozstrzygnąć które z nich według Sądu stanowi akt unieważnienia konkursu i dlaczego Sąd tak przyjmuje. Sąd powinien uzasadnić dlaczego jego zdaniem wskazany przez niego akt jest aktem rozstrzygającym o unieważnieniu konkurs i z jakiego powodu tak przyjmuje. Podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien także wziąć pod uwagę, że akt unieważnienia konkursu nie jest decyzją administracyjną, do której wprost i bezpośrednio mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące wymogów uzasadnienia decyzji i jej doręczenia. Dopiero wydane w wyniku tak przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego aktu rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi Skarżącej na akt z 20 października 2020r. nie będzie dotknięte wadami prawnymi, które zostały podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W zależności od wyniku tych ustaleń - Sąd podejmie rozstrzygnięcie dotyczące skargi na akt/pismo z 20 października 2020 r., rozważając czy może ono stanowić przedmiot sądowej kontroli i w jakim zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 185/22 uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów sądowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 4 u.d.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko naczelnej pielęgniarki lub przełożonej pielęgniarek. Natomiast według art. 49 ust. 2 w/w ustawy konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia MZ konkurs na stanowiska (...) przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. W dniu 5 luty 2020 r. Dyrektor powołał do składu komisji konkursowej jako przedstawicielki pracodawcy pielęgniarki oddziałowe J. S. i L. S.. Zdaniem WSA w Gliwicach, nie ulega wątpliwości, że w tej dacie Dyrektor miał wiedzę o ich stanowiskach pracy oraz o stanowisku pracy Skarżącej. Znana mu bowiem była struktura organizacyjna kierowanej jednostki i istniejące w niej relacje, w tym hierarchia i współdziałanie pomiędzy poszczególnymi stanowiskami pracy. Informacje te mają charakter notoryjny dla wszystkich pracowników (...)w R., w tym także dla uczestniczących w pracach komisji konkursowej przedstawicieli związków zawodowych. W opinii Sądu pierwszej instancji okoliczność, że Skarżąca była przełożoną J. S. i L.S. miała miejsce przed ogłoszeniem konkursu i powołaniem komisji konkursowej. Była też wiadoma przez cały okres jej pracy. Zresztą - co podnosi Skarżąca - organizacja związkowa nie kwestionowała składu komisji, o czym świadczy fakt, że do Dyrektora jako organizatora konkursu nie wpłynęła żadna informacja co do bezstronności tych członków komisji. Wobec powyższego - zdaniem WSA w Gliwicach - uzasadnienie decyzji Dyrektora o unieważnieniu konkursu ze wskazaniem na istniejącą zależność służbową pomiędzy Skarżącą a dwoma członkami komisji konkursowej, co może budzić wątpliwości do ich bezstronności nie zasługuje na uznanie. Skoro Dyrektor o tej okoliczności wiedział przed przeprowadzeniem konkursu, to z tego powodu na podstawie § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MZ nie mógł unieważnić konkursu. Przesłanką jego unieważnienia mogło być bowiem tylko ujawnienie stosunków prawnych lub faktycznych pomiędzy kandydatem a członkiem komisji po zakończeniu postępowania konkursowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Dyrektor dokonując unieważnienia konkursu nie ustalił i nie ocenił w sposób prawidłowy faktycznych powiązań między Skarżącą i dwoma członkami komisji konkursowej, czym naruszył § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia MZ. Sąd pierwszej instancji uznał również, iż za akt administracyjny podlegający kontroli sądowo administracyjnej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać pismo z 19 października 2020 r. nr (...), w którym Dyrektor stwierdził nieważność konkursu. Wynika z tego, że w tym piśmie dokonane zostało rozstrzygnięcie, co do sposobu załatwienia sprawy administracyjnej jakim był wybór osoby na stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości. Nie zostało ono doręczone uczestnikom tego konkursu. Zdaniem WSA w Gliwicach, takiego charakteru nie ma pismo z dnia 20 października 2020 r. nr (...)skierowane do uczestniczek postępowania konkursowego, w którym Dyrektor poinformował je o przyjętym sposobie załatwienia sprawy publicznoprawnej, bez wskazania motywów jego rozstrzygnięcia. Z uwagi na fakt, że tylko to pismo zostało dostarczone Skarżącej i z niego uzyskała wiedzę co do sposobu rozstrzygnięcia konkursu, słusznie było ono uznane przez nią za akt kończący to postępowanie, od którego mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie zawierało ono uzasadnienia, co uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że Skarżąca uzyskała dostęp do aktu unieważnienia konkursu i dokumentacji związanej z przeprowadzeniem konkursu z wykorzystaniem przepisów o dostępie do informacji publicznej. To do Dyrektora jako podmiotu realizującego zadanie w sferze publicznoprawnej należy przekazywanie informacji o podejmowanych przez siebie aktach administracyjnych i w tym zakresie nie może być zastępowany przez aktywną postawę Skarżącej zainteresowanej poznaniem przyczyn unieważnienia konkursu i tym samym odmowy przyznania jej prawa do powołania na stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę oparł się o fakt, który nie wynika z akt postępowania, a to okoliczność, iż organ rzekomo wiedział o zależności służbowej pomiędzy skarżącą, a dwoma członkami komisji konkursowej już przed wszczęciem postępowania konkursowego, podczas gdy ta okoliczność stała się wiadoma dopiero na skutek pisemnego wystąpienia z dnia 5 października 2020 r. Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych (...) - co uzasadniało zastosowanie § 8 ust. 1 pkt. 5Rozporządzenia MZ; b) art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu interpretacji oraz kierunku rozpatrzenia sprawy wskazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie, iż NSA wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest decyzja administracyjna sensu stricte, a zatem nie znajdą zastosowania przepisy procedury administracyjnej dotyczące uzasadnienia oraz doręczenia decyzji, a WSA ponownie wskazał, iż lakoniczność uzasadnienia aktu unieważniającego konkurs z dnia 19 października 2020 r. stanowi jego wadliwość, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązujące nie stawiają wymagań uzasadnienia aktu administracyjnego w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego, a uzasadnienie zawarte w akcie unieważniającym postępowanie było wystarczające aby jego adresat poznał motywy postępowania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, CBOSA). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, CBOSA). Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19; 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/1; 26 czerwca 2009 r. I FSK 470/08; 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 806/10). Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, iż przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia o którym mowa w art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy, a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W takim przypadku nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, iż sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w doktrynie z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 268). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, WSA w Gliwicach nie wskazał, iż lakoniczność uzasadnienia aktu unieważniającego konkurs z 19 października 2020 r. stanowi jego wadliwość. Przypomnieć bowiem należy, iż w sprawie rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji przedmiotem zaskarżenia było pismo z 20 października 2020 r. nr (...)skierowane do Skarżącej, w którym Dyrektor poinformował, że po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w sprawie unieważnienia konkursu na obsadę stanowiska Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki działając na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MZ stwierdził nieważność postępowania konkursowego. Kontrolując ww. akt WSA w Gliwicach wyraził pogląd, iż skoro akt unieważnienia postępowania konkursowego poddany jest merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej, to musi mieć uzasadnienie. Brak zaś uzasadnienia kontrolowanego aktu uniemożliwia również dokonanie oceny jego legalności, powodując jednocześnie niemożność poznania motywów kierunku rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z Dyrektorem, że w wyroku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2117/21 Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do poprzedniej skargi kasacyjnej organu wskazał, że "przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie nie była decyzja administracyjna tylko akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który nie jest wydawany w sformalizowanej procedurze uregulowanej w k.p.a. Skarżący kasacyjnie zaś nie wskazał, w czym upatruje naruszenia wymienionych przepisów k.p.a.". Nie znaczy to jednak, że WSA w Gliwicach nie był uprawniony do wyrażenia wskazanego powyżej poglądu, że akt unieważnienia postępowania konkursowego poddawany merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej powinien mieć uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie zastosował się do stanowiska prawnego zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2117/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 797/20. Niewątpliwie, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 r. zostały wytknięte Sądowi pierwszej instancji pewne uchybienia, ale uzasadnienie nie zawiera takich wiążących elementów, które odnosiłyby się do pojęcia "wykładni prawa" i uniemożliwiałyby Sądowi pierwszej instancji podjęcie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżony akt. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem pismo Skarżącej stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną nie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika.