II GSK 1243/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 255/20 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 grudnia 2019 r. nr BP.501.1801.2019.1284.RZ9.11295 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 255/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi P. P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Na skutek odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana po zgromadzeniu niezbędnego zakresu materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Nałożenie na skarżącą kary pieniężnej było słuszne, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu kontroli nie legitymowała się orzeczeniem lekarskim i psychologicznym o braku przeciwwskazań do wykonywania zawodu kierowcy. Na podstawie podpisanego protokołu kontroli oraz zeznań złożonych przez skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań ustalono natomiast, że kontrolowany przejazd odpowiadał definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."). Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przyczyną uwzględniania skargi było pominięcie treści art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). II Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - obrazę przepisów prawa materialnego tj. art 92 a ust. 10 oraz art. 92 a ust. 1 i 2 u.t.d. lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4 3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącej stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. l.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącą kary wyłącznie na podstawie art. 92 a ust. 1 u.t.d. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła strona skarżąca wnosząc podtrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 255/20. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy stwierdził, że decyzja ta, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja, nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wobec ujawnienia w toku kontroli deliktów administracyjnych opisanych pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie naruszeń opisanych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, że – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów, zaś stronie przypisano status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji wadliwe podejście do rozumienia przepisów art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy, a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Problematyka nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego miedzy innymi w wyrokach z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 537/20; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 794/22; 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 820/20; 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 237/21. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela poglądy wyrażane w uzasadnieniach wskazanych wyżej orzeczeń. W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. odpowiednio wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2). Z przepisu art. 92a ust 10 przywołanej ustawy wynika natomiast – co najistotniejsze z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca – w korespondencji do celów oraz funkcji zawartej w nim regulacji, wyrażają się, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, w wyłączeniu możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie, a co za tym idzie, za to samo naruszenie – aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", a więc innymi słowy, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy, jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – opisana w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d. sytuacja odnosi się do równoczesnego wyczerpywania jednym czynem znamion deliktu określonego w załączniku nr 3 wymienionej ustawy oraz znamion deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to siłą rzeczy prowadzi to do wniosku, że chodzi o takie działanie (zaniechanie), którego konsekwencją – wobec tożsamości znamion – są tożsame naruszenia (delikty), co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ przywołując przykłady tego rodzaju zbiegu regulacji prawnej, która obrazuje taką właśnie sytuację – np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd, (zob. s. 4 skargi kasacyjnej). Mianowicie sytuację, której zaistnienie – wobec wskazanych powyżej celów oraz funkcji przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. – uzasadnia nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie ust. 1 art. 92a tej ustawy, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie, o którym jest mowa w załączniku nr 4 do ustawy. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z całą pewnością bowiem, ujawnione w toku kontroli i przypisane stronie skarżącej delikty polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy – a więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. – nie są tożsame, ujawnionym w tym samym czasie i miejscu, deliktom polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a mianowicie naruszeniom wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy. Jest to, aż nadto oczywiste, gdy zestawić opisy wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisy ich znamion – których realizacja, co przy tym nie mniej istotne, stanowiła konsekwencję różnych od siebie zachowań podjętych przez stronę skarżącą. Z całą pewnością więc, naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, a tylko w takiej sytuacji – jak podniesiono i wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy należało więc uznać za usprawiedliwiony, albowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie sposób jest twierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz osób był wykonywany przez stronę osobiście, za nie mniej uzasadniony należało uznać i ten wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również, i to niezależnie od innych jeszcze wymogów, czynić zadość temu warunkowi koniecznemu, który wynika z art. 39m u.t.d. Przepis ten stanowi, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k przywołanej ustawy) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Jeżeli więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – ujawniona w toku kontroli drogowej działalność strony nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego osób (okazjonalnego przewozu osób), o czym należało wnioskować na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w tym kontekście na podstawie charakteru, rodzaju, cech oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, to (niesporny) fakt osobistego wykonywania przewozu drogowego osób nie mógł pozostawać bez wpływu na wniosek, że jego wykonywanie przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona – innych jeszcze, niż opisane pod lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – deliktów administracyjnych, a mianowicie deliktów, o których jest mowa w art. 92a ust. 2 w związku z art. 39j oraz art. 39k w związku z art. 39m u.t.d. w związku z lp. 4.4. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy, a w konsekwencji na wniosek odnośnie do zasadności nałożenia za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. W związku z tym więc, że skarga kasacyjnie w pełni zasadnie, a co za tym idzie skutecznie podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – za usprawiedliwiony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy – wyrok ten podlegał uchyleniu. W związku z tym również, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlegał uchyleniu, zaś istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśnienia, należało stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.