II GSK 124/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 338/19 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 26 lipca 2019 r. nr 1601-IOA.4246.24.2019.15 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 338/19 oddalił skargę D.G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 26 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor IAS), działając na podstawie art. 233 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 847, dalej: o.p.) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z 6 września 2017 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 48 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej przez funkcjonariuszy celnych w dniu 30 lipca 2015 r. kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 165, dalej: u.g.h.), która wykazała, że w lokalu "B." w K., znajdują się cztery urządzenia elektroniczne HOT SPOT nr [...], HOT SPOT nr [...], HOT SPOT PLATIN nr [...] oraz ULTIMATE 10 nr [...], których dysponentem jest skarżący, służące do urządzania gier i przypominające automaty do gier hazardowych. Kontrolującym nie okazano dokumentów wymaganych dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu gier na automatach. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym: oględzin, eksperymentu procesowego w postaci gier kontrolnych na urządzeniach, przesłuchania świadka i ujawnionych dokumentów ustalono, że gry urządzane na spornych urządzeniach mają charakter losowy oraz komercyjny, więc spełniają definicję gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3, 4 i 5 u.g.h. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Za niebudzące wątpliwości WSA uznał okoliczności, że skarżący nie posiadał koncesji ani zezwolenia na urządzanie gier hazardowych, kontrolowany lokal nie był kasynem gry, a jego przeznaczenie wskazywało na ogólną dostępność dla klientów – potencjalnych graczy. Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli, przeprowadzony eksperyment odtworzenia gier na automatach oraz treść umowy najmu-dzierżawy z 18 czerwca 2014 r. (wraz z aktualizowanymi listami zawierającymi spis automatów znajdujących się w lokalu) pozwalają w sposób bezsporny stwierdzić, że skarżący był urządzającym gry, gdyż to on był właścicielem urządzeń – co wynikało z oznaczeń znajdujących się na automatach – oraz zainstalował je w kontrolowanym lokalu na podstawie umowy najmu, której był stroną i płacił z tego tytułu czynsz. Konsekwencją uznania, że gry na kontrolowanych urządzeniach spełniały definicję gier na automacie w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h., zaś skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, było wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12 000 zł od każdego automatu – zgodnie z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. WSA wskazał, że prawidłowo za podstawę prawną organy przyjęły przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że wyłącznie minister właściwy do spraw finansów jest jedynym podmiotem uprawnionym do rozstrzygania o charakterze gry urządzanej na konkretnym automacie. WSA wskazał, że decyzja ministra właściwego do spraw finansów jest niezbędna tylko gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do charakteru urządzanej gry. Powyższe oznacza, że organy podatkowe na podstawie art. 89 i art. 90 u.g.h. mają autonomiczne uprawnienie do samodzielnej oceny wystąpienia w danej sprawie przesłanek wymierzenia kary za urządzanie gry na automacie poza kasynem gry. WSA podkreślił także, że funkcjonariusze celni posiadali nadane przez przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 990) uprawnienia do przeprowadzenia kontroli, a w jej toku eksperymentu procesowego (art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy). Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący technicznego charakteru przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i braku ich notyfikacji. WSA podzielił stanowisko zaprezentowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 1/16, w której jednoznacznie rozstrzygnięto, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy oraz może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. WSA wskazał, że jest związany poglądem wyrażonym we wskazanej uchwale na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że na osobę fizyczną nie może zostać nałożona kara pieniężna, ponieważ nie została ona wskazana w ustawie o grach hazardowych jako podmiot uprawniony do otrzymania koncesji na prowadzenie kasyna gry. WSA stwierdził, że treść art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest jasna, a karze podlega urządzający gry na automatach poza kasynem, niezależnie od tego, czy należy do kręgu uprawnionych do otrzymania tej koncesji. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniósł również o przedstawienie poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności stosowania art. 89 u.g.h. w sytuacji stwierdzenia technicznego charakteru przepisu art. 14 u.g.h. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię art. 2 ust. 6 u.g.h., polegającą na przyjęciu, że nie ma potrzeby uzyskania decyzji właściwego ministra do spraw finansów publicznych rozstrzygającej, czy dana gra lub zakład posiadające cechy wymienione w art. 2 ust. 1 – 5 u.g.h. jest grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu tej ustawy; 2) przez błędną wykładnię przepisu art. 14 u.g.h. i przyjęciu, iż nie pozostaje on w związku z art. 89 u.g.h., którego charakter przesądza o odmowie zastosowania ww. przepisów na skutek braku notyfikacji przepisów technicznych ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej; 3) przez błędną wykładnię art. 89 u.g.h., polegającą na przyjęciu, iż przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna może ponosić sankcję administracyjną za delikt w sytuacji, gdy ustawa określająca warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych nie wskazuje go jako podmiotu uprawnionego do uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 maja 2023 r. sąd stwierdził, że do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego informujące, że postanowieniem z 25 kwietnia 2022 r. Sąd Okręgowy w Warszawie III Wydział Cywilny ubezwłasnowolnił całkowicie skarżącego z powodu choroby psychicznej. Do pisma dołączono zaświadczenie wskazujące, że opiekunem prawnym skarżącego ustanowiona została A.G. (matka skarżącego). W związku z powyższym sąd odroczył rozprawę, zobowiązał pełnomocnika strony do dostarczenia adresu A.G., a także postanowił kolejny termin rozprawy wyznaczyć z urzędu, o czym poinformować opiekuna prawnego skarżącego. Pismem z 2 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na datę kontroli w sprawie oraz 5-letni okres przedawnienia nałożenia kary administracyjnej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA zarzuty kasacyjne są niezasadne, a dodatkowo wadliwe formalnie. Wada formalna zarzutów sprowadza się do braku wyraźnego wskazania podstawy zaskarżenia z art. 174 p.p.s.a. oraz powiązania przepisów objętych zarzutami kasacyjnymi z przepisami stosowanymi przez sąd pierwszej instancji, a więc art. 145 § 1–§ 3 lub art. 151 p.p.s.a. Braki tego typu ograniczają zakres i kierunki kontroli kasacyjnej, zwłaszcza że z uzasadnienia skargi nie wynika wprost jakie przepisy naruszył sąd pierwszej instancji i w jakiej podstawie kasacyjnej stawiane są zarzuty. Sąd drugiej instancji podkreśla, że skuteczna skarga kasacyjna, a więc formalnie poprawna, ma stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Niezależnie od powyższego NSA zwraca uwagę, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 6 u.g.h. i art. 14 tej ustawy zostały ujęte jak naruszenia prawa materialnego, bowiem strona twierdzi, że wada w ich stosowaniu polegała na błędniej wykładni; zresztą jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie prawa materialnego. Sąd drugiej instancji stwierdza, że te przepisy nie są przepisami materialnymi. Kwestią materialną nie jest procedura wykazania cech automatu spełniających warunki do uznania za automat do gier hazardowych. Podobnie należy potraktować zagadnienie techniczności przepisów u.g.h., zwłaszcza art. 14 u.g.h. Jednak nawet przy założeniu, że te wady formalne zarzutów można pominąć ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, to i tak należy przyjąć, że wszystkie zarzuty kasacyjne są niezasadne. W zakresie ich merytorycznej nietrafności NSA odnosi się do powszechnie znanej treści uchwały NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16; ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73 i stanowiska prezentowanego przez sąd pierwszej instancji, które to stanowisko należy w całości podzielić. Rozważając i zarazem rozstrzygając w uchwale kwestię związaną z oceną technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. NSA uznał, że przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Należy w pełni podzielić zarówno sam pogląd prawny w tym zakresie wyrażony, jak również argumentację przedstawioną na jego uzasadnienie. Artykuł 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie ustanawia żadnych warunków determinujących skład, właściwości lub sprzedaż produktu, a tym samym, że przepis ten nie jest przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko prezentowane w przywołanej uchwale odnośnie do oceny charakteru relacji między przepisami art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Samoistny charakter funkcji realizowanej przez ten przepis, o czym już była mowa, nadaje mu samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który – jak podkreślono w przywołanej uchwale – jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. Dzieje się tak bez względu na to, czy osoba ta legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której - jak to wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. – nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani tzw. ułomna osoba prawna, ani nawet osoba prawna działająca w formie innej niż spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, które jako jedyne mogą się ubiegać o koncesję. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Z tego powodu, że wskazane wyżej stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sąd drugiej instancji nie widzi powodów do szerszego powtarzania treści uchwały, szczególnie że do jej treści trafnie nawiązał również sąd pierwszej instancji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tej sytuacji niezasadny jest wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Chybione jest także żądanie umorzenia postępowania sformułowane w piśmie pełnomocnika skarżącego z 2 października 2023 r. Pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 303/23 nie ma jakiegokolwiek zastosowania w niniejszej sprawie. Strona zdaje się nie rozróżniać podstaw do umorzenia postępowania wskazanych w tym orzeczeniu od stanu sprawy niniejszej. Przede wszystkim nie ma jakichkolwiek powodów by kwestionować wydane w tej sprawie decyzje o nałożeniu kary, co stanowi zasadniczą różnicę pomiędzy tą sprawą a sprawą powołaną w ww. piśmie pełnomocnika. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.