II GSK 1215/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1318/17 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

I Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1318/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Spółka z o.o. w S. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1, art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i la ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") oraz § 4 pkt 3 uchwały Nr XXVI11/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 85, poz. 1592 ze zm.), Prezydent Miasta Szczecin wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 7.091,30 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ulicy D. w S. o powierzchni 24,12 m2 pod obiekt budowlany (schody), bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie od dnia 24 listopada 2016 r. do 1 marca 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację - art. 39 ust. 3 u.d.p. i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego - art. 40 ust. 1 u.d.p. Skarżąca nie kwestionowała, że nie występowała do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektu budowlanego - schodów terenowych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na to, iż wybudowane schody stanowią element bezpośrednio służący potrzebom ruchu drogowego, organ odwoławczy powołując się na dokumentację projektową, w której wskazano, że "schody będą umożliwiały pokonanie istniejącej skarpy oraz dostanie się do projektowanego budynku od strony ulicy D.", a także stanowisko projektanta schodów mgr inż. arch. J. C. zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2016 r., że "schody" mają za zadanie udostępnienie projektowanego terenu usługowego dla pieszych poruszających się ulicą D., ustalił, że przedmiotowe schody zostały wybudowane w związku z realizacją przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową oraz budową zjazdu. Jednocześnie organ stwierdził, że schody związane są z terenem inwestycji i służą nieruchomości, na której został wybudowany budynek handlowo-usługowy. Głównym celem schodów jest usprawnienie obsługi komunikacyjnej terenu, na którym wybudowany został budynek handlowo-usługowy. W kwestii ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji obciążył skarżącą karą za zajęcie pasa drogowego w okresie od 24 listopada 2016 r. do 1 marca 2017 r., zaś strona wskazanego tak okresu nie zakwestionowała. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zgodnie bowiem z oświadczeniem strony z dnia 30 listopada 2016 r. zakończenie robót budowlanych związanych z budową schodów nastąpiło w dniu 23 listopada 2016 r., przyjęcie zatem dnia następnego po zakończeniu robót w pasie drogowym, jako daty początkowej zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w nim obiektu budowlanego bez zezwolenia zarządcy drogi, uznać należy za prawidłowe. Z kolei w oparciu o protokół z oględzin pasa drogowego, które miały miejsce w dniu 1 marca 2017 r. organ ustalił, iż w tej dacie pas drogowy nadal był zajęty. Sposób ustalenia powierzchni przyjętej do obliczenia kary, w ocenie organu odwołującego nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu. Jednakże za prawidłowe uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenie powierzchni w oparciu o pomiary w terenie w trakcie oględzin w obecności pracownika skarżącej – Z. U., które ponadto zgadzają się z wymiarami na projekcie budowlanym z grudnia 2016 r. i wynoszą 24,12 m2. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że skarżąca nie kwestionowała, tak ustalonej powierzchni schodów. Końcowo Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji przyjął prawidłową stawkę dla obliczenia wysokości kary, wskazując przy tym, że stawkę tę określa uchwala Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a nie, jak omyłkowo wskazano w uzasadnieniu decyzji, uchwała Nr XXX/741/2000 Rady Miasta Szczecina z dnia 30 października 2000 r. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny określił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia od dnia 24 listopada 2016 r. począwszy, czy też ze względu na to, że schody pełnią funkcję elementu infrastruktury drogowej, mającego na celu zaspokojenie potrzeb zarządu drogami oraz potrzeb ruchu drogowego, jak twierdzi skarżąca, nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie uiszczania opłat za to zajęcie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarżąca dysponowała zezwoleniem na lokalizację w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego - schodów terenowych. Zezwolenie to zostało wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p Uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz realizacji w pasie drogowym obiektu budowlanego, którego decyzja ta dotyczy, nie można jednak zdaniem Sądu, utożsamiać z wybudowaniem przez beneficjenta tej decyzji elementu infrastruktury drogowej na rzecz zarządcy drogi, co wiąże się z brakiem obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wybudowane schody nie są elementem infrastruktury drogowej i nie są obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co zdaniem Sądu nie budziło wątpliwości, gdyż skarżąca występując z wnioskiem o wydanie decyzji (wniosek z dnia 13 grudnia 2016 r.) jednoznacznie określiła, iż "schody mają za zadanie udostępnienie projektowanego terenu usługowego dla pieszych poruszających się ulica D.". Oznacza to, że schody są elementem inwestycji - budynku handlowo usługowego przy ulicy S. w S., objętym - co wynika z akt sprawy - jednym, tym samym pozwoleniem na budowę. Z kolei zarządca drogi na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie zmienił swojego stanowiska określonego w decyzji lokalizacyjnej, nie przejął schodów do swoich zasobów czyniąc je - tak jak oczekiwałaby tego skarżąca - elementem infrastruktury drogowej. W ocenie Sądu skarżąca po zakończeniu w dniu 23 listopada 2016 r. prac budowlanych przy realizacji schodów terenowych przy ulicy D. w S., powinna zatem dysponować ważnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Brak takiego zezwolenia skutkował prawidłowym wymierzeniem kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. III Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji wymierzające kary pieniężnej za brak uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, w sytuacji, w której wskazane przepisy w ogóle nie znajdowały zastosowania, albowiem skarżąca - z uwagi na zlokalizowanie w pasie drogowym elementu infrastruktury mającej na celu zaspokajanie potrzeb zarządu drogami oraz potrzeb ruchu drogowego - nie miała obowiązku uzyskania takiego zezwolenia; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wybudowane schody są elementem infrastruktury drogowej i nie są obiektem związanym z potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji w której zlokalizowane w pasie drogowym schody służą potrzebom ruchu drogowego, bowiem rzeczywiste wykorzystanie tej infrastruktury służy jako dojście pieszych do nieruchomości a także służy jako przejście z przystanku autobusowego; III. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na jego przebieg tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: art. 6-8 k.p.a., art. 86 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. decyzji wydanej mimo braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w tym nieuchylenie decyzji administracyjnej rażąco sprzecznej z interesem społecznym, tj. nakładającej karę pieniężną oraz w dalszej kolejności zobowiązującej do usunięcia schodów w sytuacji gdy elementy te zostały wykonane ze środków własnych inwestora - skarżącej, służy zaspokojeniu potrzeb ogółu społeczności lokalnej oraz zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a inwestor - skarżąca oferował w toku postępowania administracyjnego ich przejęcie przez Miasto Szczecin. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, rozpocząć należy od analizy najdalej idącego zarzutu tj. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyżej wymieniony zarzut został skonstruowany w sposób wadliwy. Przepis art. 144 p.p.s.a. nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Brak dokładnego sprecyzowania zarzutu zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie. Można jedynie domniemywać na podstawie treści zarzutu, że w ocenie skarżącej chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że przepis ten, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Nie mógł osiągnąć skutku również powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wybudowane schody są elementem infrastruktury drogowej i nie są obiektem związanym z potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji, w której zlokalizowane w pasie drogowym schody służą potrzebom ruchu drogowego Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, LEX nr 483232). Odróżnić w szczególności należy poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Twierdzenia skarżącej zmierzają właśnie w takim kierunku, niemniej ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zostały zgromadzone i dołączone do akt sprawy dokumenty niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i doszedł do wniosku, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę kary. Chybiony jest zatem zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mogły również odnieść skutku sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: art. 6-8 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnej konkretnej argumentacji wskazującej na dokonanie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuchylenie decyzji wydanej mimo braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia do tego zarzutu, skarżąca w tym miejscu natomiast przedstawia argumenty świadczące o tym, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, w konsekwencji czego narusza ona m.in. zasadę zaufania obywateli do działania administracji. Wypada w tym miejscu zauważyć jednak, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał analizy prowadzącej do wniosku, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zarzut ten ma na celu zakwestionowanie zastosowania przepisów na podstawie których wymierzono karę pieniężną za brak uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczeniu się prostej omyłki. Wskazać także należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi. Skarga kasacyjna pod wspomnianym kątem nie zarzuciła i nie uzasadniła zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do przyjęcia, że art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 12 pkt 1 u.d.p. znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem zlokalizowane przez skarżącą w pasie drogowym schody związane są w jej ocenie z potrzebami zarządzenia ruchem drogowym, a zatem powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że bezspornym jest, iż schody znajdujące się w pasie drogowym ulicy D. w S. zostały wybudowane przez skarżącą legalnie, albowiem dysponowała ona zgodą Prezydenta Miasta Szczecin, wyrażoną w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. na lokalizację tymczasowego obiektu budowlanego – schodów terenowych niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika, że zarządca drogi – Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego m.in. ulicy D. w S. w okresie od 14 listopada 2016 r. do dnia 23 listopada 2016 r. m.in. w celu budowy schodów terenowych oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym czasie. Bezsporne jest także, że skarżąca w dniu 1 grudnia 2016 r. zawiadomiła zarządcę drogi o zakończeniu robót w pasie drogowym w dniu 23 listopada 2016 r. lecz po zrealizowaniu obiektu budowlanego nie występowała o zgodę na zajęcie pasa drogowego. W kwestii konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego od dnia 24 listopada 2016 r. z uwagi na to, że schody terenowe nie pełnią funkcji elementu infrastruktury drogowej, mającego na celu zaspokojenie potrzeb zarządu drogami oraz potrzeb ruchu drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz realizacji w pasie drogowym obiektu budowlanego, którego decyzja ta dotyczy, nie można utożsamiać z wybudowaniem przez beneficjenta tej decyzji elementu infrastruktury drogowej na rzecz zarządcy drogi, co wiąże się z brakiem obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że wybudowane schody nie są elementem infrastruktury drogowej i nie są obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zwrócić uwagę trzeba na to, że skarżąca występując z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 r. o wydanie decyzji jednoznacznie określiła, iż "schody mają za zadanie udostępnienie projektowanego terenu usługowego dla pieszych poruszających się ulica D.". Oznacza to, że schody są elementem inwestycji - budynku handlowo usługowego przy ul. S. w S. Zarządca drogi bowiem na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie zmienił swojego stanowiska określonego w decyzji lokalizacyjnej, nie przejął – mimo propozycji skarżącej (por. pismo z dnia 27 lutego 2017 r.) - schodów do swoich zasobów czyniąc je elementem infrastruktury drogowej. Skarżąca powinna zatem po zakończeniu robót budowlanych w pasie drogowym w dniu 23 listopada 2016 r. wystąpić o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na to, że skarżąca nie uzyskała wymaganego zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, koniecznym było zastosowanie dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej uznając, że wyrok odpowiada prawu.