II GSK 1211/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 50/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 50/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Poznaniu z dnia [...] listopada 2013r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, oddalił skargę. Sąd I instancji rozstrzygał, biorąc pod uwagę następujący stan sprawy: I W dniu [...] maja 2009 r. K. M. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarował do płatności działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w woj. [...] powiat c., gmina C., obręb R. o łącznej pow. 117,01 ha. W toku postępowania stwierdzono konflikt kontroli krzyżowej, albowiem powyższe działki zostały również zadeklarowane do płatności przez innego producenta –K. S. - L. Po przeprowadzeniu postępowania, wyznaczony do prowadzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił K. M. przyznania jednolitej płatności obszarowej nakładając sankcję w wysokości 59.321,73 zł, oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, nakładając sankcję w kwocie 41.710,55 zł. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem w 2009 r. zgłoszonych do płatności działek o nr [...] i [...], a tym samym nie spełnił kryteriów do otrzymania wnioskowanej płatności. Organ I instancji podkreślił, że dla otrzymania płatności decydujące znaczenie ma posiadanie i użytkowanie rolnicze danej nieruchomości, a nie tytuł prawny do niej. W następnej kolejności organ wyjaśnił również nałożoną sankcję w oparciu o art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Po rozpoznaniu złożonego przez stronę odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługują wyłącznie producentowi posiadającemu i użytkującemu rolniczo grunt w dniu 31 maja danego roku, a tytuły prawne do nieruchomości nie mają znaczenia. Takie uregulowanie wynika z art. 7 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003. W ocenie organu odwoławczego K. M. nie był w dniu 31 maja 2009 r. posiadaczem spornych działek rolnych, co sam zresztą przyznał w skardze do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. Okoliczności te wynikają ponadto z wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] lipca 2012 r.(sygn. akt [...]), wydanego w sprawie z powództwa K. S. – L. przeciwko stronie i L. N. o ochronę naruszonego posiadania nieruchomości rolnej. Powoływanie się na umowę dzierżawy gruntów nie może, zdaniem organu odwoławczego stanowić podstawy do skutecznego ubiegania się o płatności. Posiadanie musi bowiem ściśle wiązać się z produkcją rolną. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że z umowy dzierżawy ze stycznia 2007 r. dotyczącej spornych działek wynika, że wszystkie prace polowe wykonane przez L. N. są wykonane na jego rzecz. Umowa ta obowiązywała do dnia 31 grudnia 2013 r. W ocenie skarżącego, organ niezasadnie oddalił jego wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. III Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. skargę oddalił. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004, 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 0. 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W tej sytuacji, jak Sąd wskazał osobą uprawnioną do płatności w danym roku jest wyłącznie jej faktyczny posiadacz i użytkownik rolniczy (osoba planująca i wykonująca zabiegi agrotechniczne), a nie osoba posiadająca tytuł prawny do danej nieruchomości (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi przy tym o posiadanie rolnicze gruntów o charakterze trwałym, a nie jedynie sporadycznym. W ocenie Sądu orzekającego, organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że skarżący nie nabył uprawnień do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem na dzień 31 maja 2009 r., ani do końca roku kalendarzowego, nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem rolniczym spornych działek. Takie okoliczności faktyczne wynikają, jak podkreślił przede wszystkim, z ustaleń organów dokonanych na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. (sygn. [...]), w którym stwierdzono, m.in., że K. M. nie użytkował zadeklarowanych przez siebie w 2009 r. działek. Ponadto wnioskodawca sam w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. kierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z powodu braku środków finansowych oddał po 2008 r. wydzierżawione grunty K. S.- L. Skarżący przyznał wobec tego brak posiadania spornych gruntów na dzień 31 maja 2009 r. i później, a swoje uprawnienie do otrzymania dopłat wywodził praktycznie, jedynie z umowy dzierżawy zawartej z L. N. Umowa ta dawała mu tytuł prawny do użytkowania nieruchomości i pobierania z niej pożytków, jednak jak podkreślił Sąd I instancji decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miało to, że pomimo jej istnienia strona w 2009r. nie posiadała faktycznie spornych gruntów i nie uprawiała ich rolniczo. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak jak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 258/06 oraz z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. II GSK 260/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu orzekającego niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przez organy art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji wynikające z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odmienności postępowania prowadzonego w sprawach płatności bezpośrednich wskazują na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest też rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na organach Agencji nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk, Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, SIP LEX 2013). Ponieważ różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych przez stronę, a powierzchnią działek rolnych stwierdzonych w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 100% (a więc przekraczała 50%), organ zobowiązany był, co podkreślił Sąd I instancji do odmowy przedmiotowej płatności i nałożenia sankcji finansowych. W tym zakresie, jak wskazał, organ prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. IV Skargą kasacyjną wniesioną przez K. M., jej autor skarżąc w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] listopada 2013r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając: - błędną wykładnię i naruszenie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący w okresie objętym wnioskiem o przyznanie płatności nie był użytkownikiem gruntów położonych w miejscowości Krzyżanki (obręb Rychnowy, gmina Człuchów ) działki [...] i [...] i nie spełnił tym samym określonych w tym przepisie warunków przyznania płatności. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie zgadza się z ustaleniami Sądu I instancji przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazując na zawarte w 2007 i 2008r. umowy dzierżawy, jak i okoliczność wypowiedzenia zawartej w 2005r. z K. S. umowy dzierżawy przedmiotowego gruntu, argumentował, iż w okresie 2007 - 2012r. był prawowitym użytkownikiem tych nieruchomości i zgodnie z zapisami umowy ustanowionym beneficjentem płatności. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu niewłaściwie sformułowanych w niej zarzutów. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSA i WSA 2010 nr 1 (34) poz. 1). Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie ( por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012r. sygn. akt I FSK 150/11 LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna ( por. wyrok NSA z 13 października 2011r. , sygn. akt II GSK 1010/10 LEX 1151511). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli spełnione zostały określone tym przepisem dalsze warunki. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednakże w żaden sposób na czym błędna wykładnia tej normy prawnej, zastosowanej przez Sąd I instancji polegała tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia skargi, jej autor w istocie nie kwestionuje, iż faktyczne użytkowanie gruntów jest niezbędnym warunkiem do uzyskania płatności bezpośrednich. Zatem zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały, a skarga w żaden sposób go nie wyjaśnia. Jednocześnie skarżący zarzuca naruszenie tego przepisu ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie w okresie objętym wnioskiem o przyznanie płatności nie był użytkownikiem przedmiotowych gruntów i nie spełnił tym samym określonych w tym przepisie warunków przyznania płatności. Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się okolicznościami faktycznymi, które mogłyby uzasadniać przyjęcie, iż skarżący był faktycznym użytkownikiem przedmiotowych gruntów na podstawie umowy dzierżawy, a tym samym, w świetle art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uprawnionym do przyznania wnioskowanych płatności. Zarzucane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wadliwości wyroku w prowadzą w istocie do kwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR ustaliły, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że K. M. nie nabył uprawnień do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem na dzień 31 maja 2009 r., ani do końca roku kalendarzowego, nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem rolniczym spornych działek. Takie okoliczności faktyczne wynikają, jak podkreślił Sąd orzekający przede wszystkim, z ustaleń organów dokonanych na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. (sygn. [...]), w którym stwierdzono, m. in., że K. M. nie użytkował zadeklarowanych przez siebie w 2009 r. działek. Ponadto jak Sąd I instancji ustalił wnioskodawca sam w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r., kierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z powodu braku środków finansowych oddał po 2008 r. wydzierżawione grunty K. S. - L. Skarżący przyznał zatem brak posiadania spornych gruntów na dzień 31 maja 2009 r. i później, a swoje uprawnienie do otrzymania dopłat wywodził praktycznie jedynie z umowy dzierżawy zawartej z L. N. W skardze kasacyjnej jej autor uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prawda kwestionuje ustalenia faktyczne, niemniej w dalszym ciągu upatruje swoje uprawnienia do płatności od 2007r. do 2012r., jako wynikające z zawartych umów dzierżawy. W sytuacji gdy skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny nie może zostać podważony. Natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu jak i Sądu I instancji co do tego, że skarżący nie był w 2009r. faktycznym użytkownikiem przedmiotowych gruntów rolnych nie zostało zakwestionowane, a tym samym nie doszło do naruszenia mającego w sprawie zastosowanie art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał zarzuty naruszenia wskazanego w skardze art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach nieusprawiedliwione i z tego względu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie WSA w Poznaniu ( art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).