II GSK 1196/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku W. R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 1850/25 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr 125/02/2025/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 1850/25, oddalił skargę W.R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 kwietnia 2025 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skargą kasacyjną W.R. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, szczególnie przy jego niskiej emeryturze, która jest jedynym źródłem utrzymania. Dodatkowo podniósł, że jego sytuacja prawna uległa diametralnej zmianie w dniu [...] 2026 r., kiedy to przestał być jedynym wspólnikiem spółki. Dochodzenie należności oparte na nieaktualnym stanie faktycznym i prawnym, w obliczu toczącego się postępowania kasacyjnego, byłoby działaniem rażąco nieproporcjonalnym i naruszającym zasadę zaufania do organów państwa. W związku z powyższym wstrzymanie wykonania decyzji jest niezbędne dla zapewnienia skarżącemu realnej ochrony tymczasowej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przed merytorycznym rozpoznaniem złożonego wniosku należy wskazać, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I GPS 1/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), w postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożony na etapie kasacyjnym mógł zatem zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do rozpoznania wniosku skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11). A zatem nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów administracyjnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego, nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1927/12). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji ustalającej, że skarżący podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z określonego tytułu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja stwierdzająca podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (wydawana na ogół jedynie w sytuacjach wątpliwych w kontekście hipotezy normy prawnej określającej obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu) ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza istnienie określonego stanu rzeczy. Taka decyzja nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wynika bowiem z ustawy (po spełnieniu warunków określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej), a nie z decyzji właściwego organu Narodowego Funduszu Zdrowia, która może jedynie potwierdzić podleganie przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu (zob. A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko [w:] E. Fryźlewicz-Chrapisińska, I. Kowalska-Mańkowska, K. Urban, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2018, art. 109). Owo potwierdzenie nie nadaje się do wykonania w tym znaczeniu, że nie wymaga dla swojej skuteczności podjęcia jakichkolwiek czynności przez stronę czy organ administracyjny. Wskazując zatem na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym wobec nie każdej decyzji może być udzielona ochrona tymczasowa, Naczelny Sąd Administracyjny według takiego kryterium ocenił możliwość wstrzymania wykonania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc potwierdzającej istnienie określonego stanu rzeczy i stwierdził, że decyzja Prezesa NFZ z dnia 28 kwietnia 2025 r. nie ma przymiotu wykonalności, a tym samym niemożliwe jest wstrzymanie jej wykonania, co uzasadniało oddalenie złożonego wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2450/23, z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II GZ 474/22, z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II GSK 1349/22, z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 58/22 oraz z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2450/23). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.