II GSK 119/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 532/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 18 maja 2023 r. nr 2001-IOD.4823.21.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 532/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. z o.o. w O. (dalej jako: "skarżąca spółka") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 18 maja 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 sierpnia 2022 r. funkcjonariusze Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku przeprowadzili na drodze krajowej nr [...] w B. kontrolę zespołu pojazdów o nr rejestracyjnym [...]/[...]. Wskazanym środkiem transportu przez terytorium P. z C. na L. przewożony był towar klasyfikowany do pozycji Nomenklatury Scalonej CN3814 w ilości 3 429,00 kilogramów. Przewoźnikiem towaru była skarżąca spółka. Podczas kontroli stwierdzono brak przekazywania do rejestru SENT danych geolokalizacyjnych z lokalizatora GPS w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 16 sierpnia 2022 r. Sygnał o lokalizacji kontrolowanego pojazdu pojawił się dopiero w miejscowości B. w dniu 16 sierpnia 2022 r., już po rozpoczęciu kontroli. Stwierdzone nieprawidłowości opisywał sporządzony przez funkcjonariuszy Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku protokół z kontroli z dnia 16 sierpnia 2022 r. Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku działając na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1857; dalej jako: ustawa SENT") nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za niezapewnienie w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Na skutek odwołania, decyzją z dnia 18 maja 2023 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego a jej wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w toku postępowania ustalono, że powodem braku przesyłania danych geolokalizacyjnych z lokalizatora był błąd ludzki, a nie błąd informatyczny bądź bliżej niesprecyzowany błąd komunikacyjny pomiędzy portalem dostawy usług śledzenia pojazdów a systemem SENT/KAS, na który wskazywała skarżąca spółka. Powyższe potwierdza także okoliczność, na co zwrócił uwagę Sąd, że w momencie podjęcia kontroli dane geolokalizacyjne zostały natychmiast wysłane przez przewoźnika. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezapewnienie przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych – na skutek nieprawidłowego wprowadzenia przez przewoźnika zakresu dat dotyczącego niniejszego zgłoszenia – stanowiło poważne naruszenie, uniemożliwiające realizację celów ustawy SENT, czyli wykonania kontroli przewozu. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej sprowadzające się do tego, że należy odstąpić od wymierzenia kary za nieprzesyłanie danych geolokalizacyjnych z uwagi na interes publiczny, gdyż nie stwierdzono uszczuplenia dochodów budżetowych. Odnosząc się do tego Sąd powtórzył za organem, że brak zagrożenia karą, związany z automatycznym odstępowaniem od jej wymierzenia w przypadku stwierdzenia braku uszczuplenia dochodów budżetowych, doprowadziłoby do powszechnego celowego bądź niecelowego uchylania się przewoźników od stosowania art. 10a ustawy SENT, a w konsekwencji uniemożliwiłoby ściślejszy monitoring trasy przewozu towarów podlegających ustawie. Dodatkowo Sąd podkreślił, że ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. W interesie publicznym, jak wyjaśnił Sąd, jest, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie poczyniono ustalenia pozwalające ocenić, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej indywidualnej sprawy, a organy oceniły i wyważyły w wydanych decyzjach interes indywidualny, i interes publiczny, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Według Sądu pierwszej instancji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga podlegała oddaleniu. II Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 3 oraz art. 10 a ust. 1 ustawy SENT oraz art. 31 ust 3 Konstytucji RP w związku z art 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej jako: "Prawo przedsiębiorców") poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku co miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie poprzez uznanie, że: - organy prawidłowo przyjęły na brak podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, w szczególności poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru, - oraz nieprawidłową wykładnię ratio legis ustawy SENT, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła, na podstawie art. 173 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca spółka złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także zrzekła się rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, iż w systemie SENT nie odnotowano danych GPS w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie były przekazywane do rejestru SENT dane geolokalizacyjne z lokalizatora GPS w okresie od dnia 12 sierpnia 2022 r. do dnia 16 sierpnia 2022 r. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest natomiast możliwość zastosowania regulacji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, m.in. w związku z zasadą proporcjonalności wynikającą zarówno z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 12 Prawa przedsiębiorców. Przypomnieć więc należy, że ustawa SENT nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem (art. 10a ust. 1) oraz obowiązek wyposażenia środka transportu w lokalizator (art. 10a ust. 2). W ustawie wskazuje się również na moment kiedy lokalizator ma zostać włączony oraz moment gdy kierowca lokalizator ów może wyłączyć (art. 10b). Wreszcie ustawa SENT w art. 10c wskazuje na zakres czynności, jakie kierowca zobowiązany jest podjąć w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lokalizatora lub zewnętrznego systemu lokalizacji. W przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący jest obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej (ust. 1). Przewóz towaru środkiem transportu może być kontynuowany po przywróceniu sprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, albo przeładunku towaru na środek transportu wyposażony w sprawny lokalizator, albo którego dane geolokalizacyjne są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji, albo wyposażeniu środka transportu w sprawny lokalizator, albo nałożeniu zamknięć urzędowych na środek transportu lub towar albo zarządzeniu konwoju (ust. 3). Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 10a ustawy SENT, przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. W przypadku niewywiązania się z ww. obowiązki, na przewoźnika jest nakładana kara w wysokości 10 000 zł. W uzasadnionych przypadkach ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny, organ na wniosek przewoźnika lub z urzędu, może odstąpić od wymierzenia kary. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie względem skarżącej spółki zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z uwagi na ważny interes publiczny. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, pojęcie "interesu publicznego" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być interpretowana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Na organy stosujące prawo został zatem nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego" (zob. m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1341/20). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1765/23, że nadanie treści pojęciu "interesu publicznego" powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 12 Prawo przedsiębiorców. W opinii Sądu, organ nakładając na podmiot sankcję bezwzględnie oznaczoną jaką jest kara pieniężna w określonej wysokości, powinien zbadać, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Przy dokonywaniu wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, należy dokonać analizy, czy stwierdzone uchybienia m.in.: stanowiły realne zagrożenie interesów Państwa, miały charakter incydentalny lub nosiły znamiona działania celowego, były doniosło z punktu widzenia ustawy o SENT. Należy zaznaczyć, że odstąpienie od wymierzenia kary określonej w art. 22 ust. 2a ustawy SENT stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Instytucji tej nie można jednak uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej niewątpliwie wyjątkowy i zarazem szczególny charakter (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 752/23). Skarżąca w skardze kasacyjnej podniosła, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców dotyczące zasady proporcjonalności, ponieważ zgodził się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania instytucja odstąpienia od wymierzenia kary. Uzasadniając swój zarzut, skarżąca spółka argumentowa, iż nałożona kara jest sprzeczna z ratio legis ustawy SENT, a kara jest niewspółmiernie dolegliwa w stosunku do popełnionych przez skarżącą spółkę uchybień formalnych. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 12 Prawa przedsiębiorcy. Zgodnie z uzasadnieniem nowelizacji ustawy SENT, wprowadzenie regulacji dotyczących geolokalizacji miało na celu zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych. W orzecznictwie panuje ugruntowany pogląd, iż przepisy ustawy o SENT nie uzależniają nakładania kar pieniężnych od powstania uszczupleń podatkowych, a zatem posługiwanie się argumentem w postaci braku narażenia "fiskusa" na stratę nie jest w żadnym razie uzasadnione i nie świadczy o automatycznym zaistnieniu interesu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 752/23). Brak informacji o bieżącym położeniu środka transportu towaru objętego zgłoszeniem, uniemożliwia monitowanie towaru przez służby, a więc w konsekwencji nie jest realizowany podstawowy cel ustawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz obu organów o braku przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes publiczny jest prawidłowe. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji właściwe odczytanie treści pojęcia interesu publicznego w konkretnej sprawie winno nastąpić przez pryzmat zasady proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności tej sprawy, z uwzględnieniem celów ustawy SENT. Ten wymóg został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Trafnie bowiem uznano, że zachowanie strony naruszało podstawowe cele ustawy SENT. Skoro celem tej ustawy jest zapewnienie maksymalnie skutecznego monitoringu towarów, a obowiązek przewoźnika zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru - należy do narzędzi służących tej skuteczności, to w interesie publicznym leży zapewnienie jego przestrzegania. System kontroli powinien być szczelny, skuteczny i bezpieczny, a podmioty trudniące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania powinny dochować należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się wymierzając skarżącej spółce karę pieniężną za stwierdzone naruszenie i odstępując od nałożenia kary. Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać, że nieprzekazanie aktualnych danych geolokalizacyjnych stanowi wyłącznie nieistotne uchybienie o charakterze formalnym. W opinii Sądu, ustawodawca uwzględnił zasadę proporcjonalności przewidując kary w różnej wysokości w zależności od rodzaju popełnionego uchybienia. Nie można więc kwestionować jako nieproporcjonalnej kary, która została nałożona w wysokości określonej w ustawie o SENT i zgodnie z celem tejże ustawy. Na marginesie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 31 Konstytucji RP, istnieje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności i praw, gdy są one niezbędne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1341/20). W konsekwencji zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej w punkcie 1 należy uznać za nietrafny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.