II GSK 1153/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/19 w sprawie ze skargi A. I. S. (K.) Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalne strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz A. I. S. (K.) Sp. z o.o. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., w sprawie ze skargi A. I. S. (K.) Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalne strefy ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: G. P. C. P. sp. z o.o. (obecnie: A. I. S. (K.) Sp. z o.o.) w dniu 21 października 1998 r., uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I.-P.. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 28 maja 2017 r. Pismem z dnia 12 maja 2017 r., (doręczonym organowi w dniu 15 maja 2017 r.) skarżąca Spółka wystąpiła do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez nadanie pkt II zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1992, ze zm.)". Spółka argumentowała, że art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, ze zm., dalej: ustawa o s.s.e.), nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, jak również okolicznością uchylenia przepisu o udzielaniu zezwoleń na czas określony. Strona podkreślił również, że wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej wysokości pomocy. Organ w związku z wnioskiem zwrócił się do Zarządzającego Strefą o opinię w sprawie wnioskowanej zmiany zezwolenia nr [...]. W odpowiedzi Zarządzający Strefą, opinią nr [...], pozytywnie ustosunkował się do wnioskowanej zmiany zezwolenia. Minister Rozwoju i Finansów, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., odmówił zmiany powołanego zezwolenia. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, decyzją z dnia [...] października 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ w pierwszej kolejności stwierdził, że wydana przez Zarządzającego Strefą opinia, nie miała mocy wiążącej, nie załatwiała sprawy administracyjnej, nie rozstrzygała o jej istocie, ani też nie kończyła postępowania w danej instancji. Organ wskazał, że strona uzyskała zezwolenie w dniu 21 października 1998 r., pod rządzami ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e. wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Wobec tego zezwolenia nr 15 obwarowane było terminem obowiązywania do dnia 28 maja 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Konsekwencją negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o s.s.e., który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznaczało to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowiła nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia - do dnia 28 maja 2017 r. W ocenie organu decyzja zmieniająca zezwolenia nr [...] we wnioskowanym zakresie skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w efekcie zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem Ministra w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Wobec zaś faktu, że w ustawie o s.s.e. brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" powołany przepis należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. W konsekwencji oznacza to brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził w pierwszej kolejności, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazał, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., w związku z czym przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o s.s.e. Sąd wskazał również, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE). Ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia, czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Należało zatem przyjąć, zdaniem Sądu I instancji, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowiło sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Wobec powyższego, skoro skarżąca wniosek złożyła w dniu 15 maja 2017 r., zaś termin załatwienie sprawy przedłużany był trzykrotnie (26 lipca 2017 r., 28 września 2017 r. i 30 października 2017 r.), w sytuacji gdy przepis art. 11 ust. 7 u.s.d.g. pozwala wyłącznie na przedłużenie termin dodatkowo tylko jeden raz, to w sprawie zastosowanie znalazła fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na stanowisko, że w świetle przepisów regulujących funkcjonowanie stref, możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawę o s.s.e., miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 ustawy o s.s.e., a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. Oznaczało to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia skarżącej spółki powinna nastąpić niejako automatycznie. Zmierzałaby to bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowodowałaby zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. Minister Przedsiębiorczości i Technologii skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z: 1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1010) w związku z art. 1 i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 362, ze zm.) oraz art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia pomocy publicznej, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych polegającej na zrównaniu tego pojęcia z pojęciem wielkości pomocy publicznej zdefiniowanym w art. 2 pkt 13 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co doprowadziło do przyjęcia wykładni, że pomocą publiczną jest określona pula pomocy (wielkość wyrażona kwotowo, czyli intensywność pomocy publicznej) przyznana z góry i że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia (korzystania z przyznanej pomocy) nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej (przyznanej puli, wielkości), lecz wyłącznie stopniem wykorzystania wielkości pomocy z góry przyznanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia pomocy publicznej nie powinna się sprowadzać do zrównania pojęcia pomocy publicznej z pojęciem wielkości pomocy publicznej, gdyż nie są to pojęcia tożsame, bowiem przez pomoc publiczną rozumie się zakłócenie lub możliwość zakłócenia konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom, co ogólnie jest zabronione (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE), a dopuszczalne jedynie pod pewnymi warunkami, a w przypadku skarżącej warunkami tymi są m.in. termin korzystania z pomocy publicznej wynikający z zezwolenia i z Traktatu Akcesyjnego oraz wielkość pomocy publicznej ustalona zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.); 2) art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm.) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie W. SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 3) art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm.) w związku z art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie W. SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy rozpatrywaną w trybie zwyczajnym, podczas gdy wniosek o zmianę zezwolenia wszczyna postępowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych, do których nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. A. I. S. (K.) Sp. z o.o. w K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zauważyć trzeba, iż sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i analogicznym stanie prawnym były już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać można następujące wyroki NSA: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, z dnia 14 lutego 2017 r., sygn.. akt II GSK 3851/16, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3311/17, a zatem można mówić o ukształtowanej i jednolitej linii orzeczniczej NSA w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tą linię orzeczniczą i nie znajduje powodów do odstąpienia od tejże linii orzeczniczej. Przechodząc do analizy zarzutów, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a szczegółowo wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich nie podziela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnym jest zarzut pierwszy skargi kasacyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Uznać należy, że rację ma Sąd I instancji, iż Minister Rozwoju, odmawiając stronie skarżącej zmiany udzielonego jej zezwolenia, dopuścił się naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia, iż wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć: 1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Minister w analizowanej sprawie uznał, że z redakcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3 u.s.s.e. Organ uznał jednocześnie, że w związku z tym, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r. (syn. akt VI SA/Wa 2944/15), wydanego w analogicznej sprawie iż: "organ dokonał błędnej wykładni wskazanego powyżej przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e., która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania przez Ministra, że wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy "tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej", w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Zdaniem Sądu, w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą spółkę zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji. W ocenie Sądu, przyjąć należy, iż powyżej wskazana błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Zdaniem Sądu, strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o s.s.e. - trafnie zauważyła, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej." Rację ma zatem Sąd I instancji w analizowanej tu sprawie, iż termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej Spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów – na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jak zasadnie zauważył WSA w Warszawie w cytowanym wyżej wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2944/15): "skoro pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że Minister Gospodarki w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy." (tak również NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. , sygn. akt II GSK 441/17, w wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16). Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał także zarzut drugi i trzeci pomieszczony w skardze kasacyjnej podzielając - co do zasady - pogląd, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Niewątpliwie ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z treści powołanego art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wynika zaś, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy przepisy ustaw odrębnych - ze względu na nadrzędny interes publiczny – tak stanowią. Brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych istotnie przemawia zatem za przyjęciem, że powołany przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów tej ustawy. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że dyrektywa uwzględniania nadrzędnego interesu publicznego przy ocenie czy przepisy ustaw odrębnych wykluczają przyjęcie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy adresowana jest nie tylko do ustawodawcy to w rozpoznawanej sprawie brak jakichkolwiek argumentów uzasadniających stanowisko organu, że nierozpatrzenie w terminie wniosku skarżącej spółki nie mogło rodzić skutków określonych w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Co do oceny czy w pojęciu "sprawy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym "wniosku", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., mieści się wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 294/15, że "Należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcia "wniosek" i "sprawa przedsiębiorcy" obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie (...) stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g." W związku z tym, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie – wbrew stanowisku organu - rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącej Spółki wyartykułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjna, iż wbrew twierdzeniom Ministra prawidłowości konkluzji, że w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie fikcja pozytywnego załatwienia sprawy, nie przeczy treść art. 163 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. 161-163 k.p.a. (tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego), przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się, choć z innych powodów niż wskazane przez skarżącą Spółkę. Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte 15 maja 2017 r., ponieważ w tym dniu doręczony został organowi wniosek Spółki z dnia 12 maja 2017 r. o dokonanie zmiany zezwolenia. Zatem postępowanie to wszczęte zostało przed wejściem w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 935), co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. Wobec tego, z mocy art. 16 ustawy nowelizującej, który stanowi, że: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.", należało w tej sprawie stosować dotychczasowe przepisy k.p.a. Konkludując uznać trzeba, że niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, iż Sąd I instancji w analizowanej sprawie naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).