II GSK 1095/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1673/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 24 października 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 1673/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej też: "Minister", "organ") z [...] kwietnia 2018r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z [...] lutego 2018r. pełnomocnik Spółki wskazując art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017r., poz. 2168; dalej: "u.s.d.g."), domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2015r. o zmianę zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...], zmienionego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2006r., poprzez wykreślenie w pkt 1 ww. zezwolenia: "[...]." Jak wskazano we wniosku, zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. W ocenie Spółki, wobec niezałatwienia wniosku z [...] kwietnia 2015r. o zmianę ww. zezwolenia, uzasadnione stało się wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Ponadto zdaniem Spółki stan prawny, o którego potwierdzenie i rozstrzygnięcie wnioskuje, wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3905/16, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 oraz zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2015r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] maja 2015r., nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia. Spółka dodała, że przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do potwierdzenia prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności na terenie [...][...] zarówno wobec organów samej strefy, jak i organów państwowych oraz osób trzecich. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii wskazując art. 219 w związku z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia. Zdaniem organu w ramach niniejszego postępowania nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Spółki, bowiem etap, na którym ewentualnie możliwe jest przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony. W ocenie organu sytuację prawną Spółki określa zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...][...], wniosek o jego zmianę oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3905/16. Organ podkreślił, że w tak ukształtowanej sytuacji prawnej wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia, a do tego organ nie jest uprawniony w oparciu o przepis art. 217 k.p.a. Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 października 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku, organ był na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie (wniosku o zmianę zezwolenia) i jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej pierwotnie wydaną w terminie decyzją. Tak więc etap, na którym ewentualnie możliwe było przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony. Zdaniem WSA oczekiwane przez skarżącą zaświadczenie nie mogło prowadzić po stronie organu do prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu, wynikającego z prowadzonych rejestrów bądź dokumentów będących w jego posiadaniu. W opinii Sądu I instancji wniosek Spółki zawierał bowiem żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po wydaniu wyroku przez NSA, a to stanowiłoby interpretację jej sytuacji prawnej. Według WSA sytuację prawną skarżącej określa zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...], wniosek o jego zmianę oraz wyrok NSA. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej organ nie był uprawniony poświadczyć na podstawie art. 217 k.p.a. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w szczególności w wyniku zaakceptowania dokonanej przez organ niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny stanu faktycznego i prawnego i poprzez oddalenie skargi Spółki oraz nieuchylenie postanowienia, pomimo że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 11 ust. 9 u.s.d.g w zw. z art. 127 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 196 ust. 3 p.w.p.p. poprzez niezastosowanie tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy m.in. w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że: - ponowne rozpoznanie sprawy tj. wniosku Spółki o zmianę zezwolenia po uchyleniu decyzji organu I i II instancji należy rozumieć jak ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art 127 § 3 k.p.a., - a w konsekwencji przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia toczącym się po wyroku NSA nie może mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy z art. 11 ust 9 u.s.d.g., podczas gdy: - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2017r., sygn. akt: II GSK 3905/18 uchylono decyzję z [...] sierpnia 2015r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2015r., nr [...], w związku z czym decyzje zostały wyeliminowane z obiegu prawnego, a organ I instancji został zobligowany do wydania nowej decyzji w sprawie. Ponowne wydanie decyzji w tym trybie nie może być zrównane z ponownym rozpatrzeniem sprawy z art. 127 § 3 k.p.a, które ma charakter odwoławczy i dokonywane jest przez organ II instancji, - a zatem organ rozpatrujący sprawę po wydaniu wyroku NSA działa de facto od nowa (rozpatruje wniosek inicjujący postępowanie), - co oznacza, że przy wydawaniu nowej decyzji zastosowanie znajduje także art. 11 ust. 9 u.s.d.g. tj. tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. b) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 196 ust. 3 p.w.p.p. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu z wniosku Spółki o zmianę zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] S.A. (dalej również: "wniosek o zmianę zezwolenia"), toczącym się po wyroku NSA z 19 lipca 2017r. nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia uregulowana w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust 9 u.s.d.g. (nieuwzględnienie że ww. przepis miał zastosowanie w ww. sprawie), co doprowadziło do uznania, że postępowanie z wniosku o zmianę zezwolenia nie zostało zakończone, a zatem wnioskowane zaświadczenie nie może zostać wydane, podczas gdy: - sprawa z wniosku o zmianę zezwolenia nie została załatwiona w terminie miesięcznym - określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., - artykuł 11 ust 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co zostało potwierdzone wyrokiem wydanym w sprawie skarżącej z 19 lipca 2017r., sygn. akt Il GSK 3905/16 (którym to organ był na podstawie 153 p.p.s.a. związany), - a więc uznać należało, iż w sprawie z wniosku o zmianę zezwolenia zastosowanie znajduje art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem że sprawa ta została już rozpoznana zgodnie z wnioskiem (w trybie tzw. "fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy"), jak również zgodnie z wyrokiem NSA (w którym NSA w pełni potwierdził stanowisko Spółki), a wydanie zaświadczenia było możliwe i całkowicie uzasadnione. c) art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2) k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 11 ust 9 u.s.d.g. oraz art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, że: - w przedmiotowej sprawie stan prawny, o którego potwierdzenie we wnioskowanym zaświadczeniu wnosiła Spółka nie wynikał z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, - wniosek o zmianę zezwolenia oraz wyrok NSA nie są dokumentami wytworzonymi przez organ, ani też będącymi w wyłącznym posiadaniu organu, - wydanie zaświadczenia w sprawie nie stanowiło prostego poświadczenia stanu prawnego lecz miało przesądzić stan prawny po wydanym dla Spółki wyroku NSA, - a w konsekwencji powyższego uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. co doprowadziło do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia podczas gdy: - w związku z zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (z powodu nie wydania przez organ po wyroku NSA decyzji w terminie nakazanym przepisami prawa) oraz wobec cytowanych przez organ wytycznych NSA w wyroku z 19 lipca 2017r. sprawa o zmianę zezwolenia nr [...] została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem Spółki (w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia), a zatem stan prawny jest już przesądzony (zezwolenie nr [...] zostało zmienione zgodnie z wnioskiem Spółki) i nie może zostać zmieniony odmienną decyzją (stanowiłoby to bowiem rozstrzygnięcie sprawy już załatwionej), - Minister jako organ właściwy w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o zmianę zezwolenia (organ prowadzący sprawę) i adresat wytycznych wyroku NSA z 19 lipca 2017r. posiadał wszystkie dane niezbędne do wydania zaświadczenia, - a zatem w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zobowiązujące Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. d) art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez: - niesłuszne uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną, - a w konsekwencji również poprzez nieprzeprowadzenie przez organ jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym w koniecznym zakresie, zmierzającego do potwierdzenia, że sprawa z wniosku o zmianę zezwolenia nr [...], co do której Spółka domaga się wydania zaświadczenia, została już rozstrzygnięta (w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy), - i w konsekwencji wydanie postanowienia w oparciu o całkowicie błędne przekonanie organu odnośnie stanu faktycznego i prawnego (a mianowicie w oparciu o błędne przekonanie przez organ, że decyzja w sprawie zmiany zezwolenia nie została jeszcze wydana, a zatem zaświadczenie to potwierdzające nie może być Spółce wydane), co doprowadziło do niewydania zaświadczenia. e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, prowadzącym do wniosku, iż przewidziane prawem sposoby rozstrzygnięcia sprawy (tj. milczące załatwienie sprawy przewidziane w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.) nie mają mocy prawnej i nie mogą zostać potwierdzone przez organ; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktu nie mającego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie wywiedzenie przez Sąd I instancji z materiału dowodowego, że: - "(...) aktualnie organ jest na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie (wniosku o zmianę zezwolenia) i jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej pierwotnie wydaną w terminie decyzją.", - organ nie posiadał wiedzy, popartej stosownymi dokumentami o ostatecznym załatwieniu wniosku Spółki o zmianę zezwolenia, która dałaby mu podstawę do potwierdzenia faktów z tych dokumentów, danych wynikających." i w konsekwencji błędne założenie, że w sprawie nie można wydać zaświadczenia, podczas gdy: - organ rozpatrywał sprawę po wydaniu wyroku NSA i działał od nowa (rozpatrywał wniosek inicjujący postępowanie), co nie może być zrównane z ponownym rozpatrzeniem sprawy w rozumieniu art. 127 k.p.a., - organ posiadał wszystkie dane niezbędne do wydania zaświadczenia tj. w szczególności w oparciu o wniosek Spółki o zmianę zezwolenia, wyrok NSA, akta sprawy z wniosku Spółki o zmianę zezwolenia, jak również w oparciu o przepisy prawa mógł wydać Spółce, wnioskowane zaświadczenie, a ponadto wywiedzenie przez Sąd I instancji z materiału dowodowego, że: - wniosek skarżącej zawierał żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po wydaniu wyroku NSA. co stanowiłoby interpretację jej sytuacji prawnej, podczas gdy: - zaświadczenie miało potwierdzić, a nie przesądzić stan prawny po wydaniu wyroku NSA, na co Spółka wskazywała już we wniosku o wydanie zaświadczenia. wobec niedochowania przez organ stosownych terminów zezwolenie zostało bowiem zmienione z mocy samego prawa (w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia z art. 11 ust.9 u.s.d.g.), i jedynie o potwierdzenie powyższego faktu wnosiła Spółka; 3. art. 122 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt. 3) p.p.s.a. poprzez nieskierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie, mając na względzie jej wielowątkowość rozpoznanie w trybie uproszczonym nie zapewniło wszechstronnego przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu i spowodowało pozbawienie skarżącej prawa wszechstronnego i kompleksowego rozpoznania sprawy, w szczególności pomimo wniosku Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak szczegółowego i kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz nieodniesienie się przez WSA do meritum sprawy i do większości zarzutów i argumentów Spółki a w szczególności przez: - brak jasnego i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek (podstawy prawnej) wyroku w szczególności w zakresie odmowy zastosowania w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji organu I i II instancji przez NSA tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, - poprzez nieodniesienie się do argumentacji Spółki w zakresie możliwości wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie w tym posiadania przez organ danych umożliwiających wydanie zaświadczenia, - brak wyczerpującego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia kwestii objętej zarzutami sprowadzającego się w zasadzie do powtórzenia argumentacji organu, podczas gdy rozstrzygnięcie ww. elementu było kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe naruszenia przez Sąd przepisów postępowania (i nieuwzględnienie tego, ze organ naruszył cały szereg przepisów proceduralnych) doprowadziło do tego, że Sąd potwierdził stanowisko organu, że zaświadczenie w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie może zostać wydane, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi (tj. do utrzymania w mocy postanowienia, wydanego w ocenie skarżącej z istotnym naruszeniem przepisów prawa) - miało wiec istotny wpływ na wynik sprawy. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 196 ust. 3 p.w.p.p. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z ww. przepisu treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, tj. uznanie, że zawarta w tym przepisie przesłanka rozpatrzenie wniosku w terminie ogranicza się jednie do rozpatrzenia wniosku przy pierwotnym rozpatrywaniu sprawy, ale już nie po uchyleniu decyzji organu l i II instancji przez NSA, tj., że: etap na którym ewentualnie możliwe było przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony oraz że nie będzie możliwe jej zastosowanie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, podczas gdy z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że przesłanką uruchamiającą fikcję pozytywnego rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie jest niewydanie rozstrzygnięcia w terminie, a więc zwłoka organu zobowiązanego do jego wydania i przepis nie zawiera ograniczenia dotyczącego możliwości jego zastosowanie w przypadku uchylenia wcześniejszych decyzji organu l i II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z [...] lipca 2019r. Spółka ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia z 16 lutego 2021r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w CBOSA), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach niniejszej skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, którym Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że nie był on uprawniony do uwzględnienia wniosku Spółki o wydanie zaświadczenia, bowiem na dzień wydania zaskarżonego wyroku, organ był na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie (wniosku o zmianę zezwolenia) i jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej pierwotnie wydaną w terminie decyzją oraz, że żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po wydaniu wyroku przez NSA, stanowiłoby interpretację sytuacji prawnej Spółki. Na wstępie wskazać należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej-, naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt. I.2 i I.4 petitum skargi kasacyjnej). Wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został oparty na kompletnym materiale dowodowym, jego uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisami p.p.s.a. elementy, a rozstrzygnięcie odnosi się do rozstrzygnięć organów, wydanych w granicach tej samej sprawy. Natomiast istota pozostałych przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do błędnej wykładni art. 11 ust. 9 u.s.d.g., prowadzącej do uznania, że zawarta w tym przepisie przesłanka rozpatrzenia wniosku w terminie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia wniosku przy pierwotnym rozpatrywaniu sprawy, ale już nie po uchyleniu decyzji organu l i II instancji przez NSA. tj., że etap na którym ewentualnie możliwe było przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony oraz że nie będzie możliwe jej zastosowanie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, wiążąc zarzut naruszenia tego przepisu z powołanymi w pkt I.1.a),b),c),d)i e) petitum skargi kasacyjnej naruszeniami przepisów postępowania (art. 127 § 1 i 3 k.p.a., art. 188 p.p.s.a. i art. 196 ust. 3 p.w.p.p. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2) k.p.a., oraz art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jak i wobec sposobu ich uzasadnienia konieczne jest łączne rozpoznanie zarówno zarzutów dotyczących prawa materialnego, jak i powołanych powyżej przepisów prawa procesowego. Trafność zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego uzależniona jest bowiem od tego, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty te należało uznać za uzasadnione. Podkreślić należy, że [...] decyzją z [...] czerwca 1999r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]. Zezwolenie, zmienione decyzją z [...] stycznia 2006r., udzielone zostało do [...] kwietnia 2017r. Pismem z [...] kwietnia 2015r. Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie w pkt l wyrażenia: "[...].", wskazując w uzasadnieniu na konwersję zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca z 2003r.") i niewykorzystanie w pełni limitu przysługującej jej pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia. Decyzją z [...] maja 2015r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej pismem z [...] kwietnia 2015r. zmiany zezwolenia, a decyzją z [...] sierpnia 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15, oddalił w całości skargę Spółki na ww. decyzję. Wyrokiem z 19 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3905/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 21 marca 2017r. oraz decyzje Ministra Gospodarki: z [...] sierpnia 2015r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] maja 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Spółki co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Niemniej jednak jak wskazał fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji. Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Wskazał, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja pierwszej instancji rozstrzygająca ten wniosek. Pismem z [...] lutego 2018r., pełnomocnik Spółki wskazując art. 11 ust. 9 u.s.d.g., wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z [...] kwietnia 2015r. (o zmianę zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999r.). Wskazać należy, że w myśl art. 217 k.p.a organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 ww. przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis § 3 stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Z treści § 4 przepisu wynika, że zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Art. 218 kpa stanowi zaś, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§1).Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§2). W niniejszej sprawie Spółka niewątpliwie ubiegała się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego. Organ dysponował zarówno aktami postępowania z wniosku strony z [...] kwietnia 2015r., jak i powołanymi powyżej wyrokami WSA oraz NSA zapadłymi w sprawie, z których wprost wynikało, że w sprawie nastąpiła fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Organ nie musiał zatem prowadzić żadnego wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie ponad to, co wynika z art. 218 § 2 k.p.a., wszystkie dane posiadał bowiem u siebie. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, M. Praw. 1996/7, s. 241). Wnioskowane przez Spółkę zaświadczenie spełniało powyższe warunki. Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Wskazać należy, że ustawa z 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z treści art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wynika zaś, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy przepisy ustaw odrębnych - ze względu na nadrzędny interes publiczny - tak stanowią. Brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych przemawia zatem za przyjęciem, że powołany przepis art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów tej ustawy. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą Spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. NSA nie ma zatem wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie zakończyło się tzw. milczącą zgodą organu na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Zostało to potwierdzone prawomocnym wyrokiem NSA z 19 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3905/16. W tej sytuacji podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisów tych wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu. Orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz Sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego albo po wzruszeniu wyroku. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku NSA i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego Sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Należy też podkreślić, że fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ (por. teza wyroku NSA z 20 października 2015r., II GSK 1922/14). W niniejszej sprawie po zwrocie organowi akt administracyjnych, poprzedzonym doręczeniem wyroku NSA z 19 lipca 2017r. (II GSK 3905/16) uchylającego wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2016r.( VI SA/Wa 2974/15) oraz obie wcześniejsze decyzje organu, sprawa wróciła na etap pierwotnego wniosku strony inicjującego postępowanie o zmianę przedmiotowego zezwolenia, a organ nie wydał rozstrzygnięcia w ustawowym terminie załatwienia sprawy wynikającym z dyspozycji przepisów art. 35 § 3 k.p.a. (sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, a przy uznaniu jej za szczególnie skomplikowaną w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; w tej sprawie od dnia doręczenia akt organowi zgodnie z art. 286 § 2 p.p.sa. w zw. z art. 193 p.p.s.a.) i art. 36 k.p.a., w świetle którego powinien poinformować stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wskazując jednocześnie przyczyny zwłoki. Tymczasem po uchyleniu decyzji i zwrocie akt sprawy, organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym na jej wydanie (czyli w terminie miesiąca liczonym od dnia doręczenia akt - art. 286 § 1 i 2 p.s.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 k.p.a.), lecz po upływie ok. 8 miesięcy. Skoro przy rozpatrywaniu wniosku strony o zmianę zezwolenia na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji organu sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez organ I instancji, znajdują na tym etapie postępowania zastosowanie przepisy dotyczące rozpatrywania spraw oraz wydawania decyzji przez organy I instancji - w tym art. 35 k.p.a. (w zw. z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.), a jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez Sąd jest związanie organu oceną prawną Sądu dokonaną w tej konkretnej sprawie. Organ zajmując się w tej sytuacji wnioskiem de facto od nowa, zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, w tym przestrzegania tych samych przepisów i zasad postępowania, jak przy pierwotnym procedowaniu w sprawie tego wniosku. Termin do załatwienia sprawy w świetle przepisów art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. liczy się od daty doręczenia akt organowi z prawomocnym orzeczeniem Sądu, którymi organ musi dysponować w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem kompletnymi, analogicznie jakby procedował po raz pierwszy w sprawie. Przepisy nie różnicują sytuacji rozpoznawania wniosku pierwotnie inicjującego sprawę i rozpoznawania tego samego wniosku, tyle, że po wcześniejszym uchyleniu decyzji przez Sąd, w wyniku czego sprawa wraca do punktu wyjścia. W tej sytuacji organ nie rozpatruje sprawy ponownie, jak w trybie odwoławczym, tylko załatwia sprawę na nowo, a to wobec wyeliminowania z obrotu wszystkich wcześniejszych jego decyzji w sprawie. Do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie. Inna natomiast sytuacja zachodziłaby gdyby organ procedował w trybie odwoławczym (na podstawie art. 127§ 3 k.p.a.) , wówczas fikcja ta nie miałaby racji bytu wobec pozostawania w obrocie decyzji rozstrzygającej wniosek strony. Innymi słowy, fikcja ta nie ma zastosowania do procedur o charakterze odwoławczym, czego jednak ta sprawa na aktualnym etapie nie dotyczy, skoro po zwrocie akt i doręczeniu prawomocnego wyroku NSA uchylającego wyrok WSA i wcześniejsze decyzje organu sprawa wróciła na etap rozpoznania inicjującego postępowanie wniosku strony, który podlegał załatwieniu w ww. terminie ustawowym, z konsekwencją zastosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Wynikające z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. uznanie sprawy za załatwioną zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w razie nierozpoznania przez organ wniosku w terminie, może dotyczyć wyłącznie tej sprawy, której przedmiot i zakres określiła sama strona, inicjując postępowanie administracyjne. Należy przyjąć, że przepis ten łączy moment pozytywnego/milczącego załatwienia sprawy z upływem czasu przewidzianego na wydanie decyzji; w rezultacie upływu terminu na załatwienie sprawy/terminu milczącego załatwienia sprawy powstaje norma indywidualna/konkretna determinująca sytuację prawną strony, którą organ obowiązany jest udokumentować w sensie poświadczenia tego faktu, tj. wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony, w myśl zasady, że nierozpatrzenie w terminie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., czyli oznacza, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem. Warunkiem spełnienia/przyjęcia/uruchomienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest w podanych okolicznościach - ustalenie nie rozpatrzenia wniosku w terminie w sytuacji braku tego rozstrzygnięcia. W sprawie warunek ten został spełniony. Skutkiem prawnym milczenia organu była bowiem w opisanej sytuacji fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki. Przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rozpoznając ponownie wniosek Spółki z [...] lutego 2018 roku organ orzeknie uwzględniając przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną biorąc pod uwagę datę zwrotu z NSA akt sprawy II GSK 3905/16 (art. 286 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawowy, 30 dniowy termin załatwienia sprawy (art. 35 § 3 zd. 1 kpa). Dodać też należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest wyrok NSA z 28 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 921/19 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 172/19 uchylającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. decyzje Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] września 2018r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2018r. odmawiającą Spółce zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]wnioskowanej pismem z [...] kwietnia 2015r. wskazujący między innymi, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ma zastosowanie do postępowania przed organem pierwszej instancji, co przesądzone już zostało w wyroku NSA (sygn. akt II GSK 3905/16), a więc na takim etapie postępowania jak w rozpoznawanej obecnie sprawie, tj. w ponownie (po wyroku NSA) prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Również w wyroku tym zdaniem NSA zgodnie z przewidzianą w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, uznaje się, że sprawa została pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem i podlega uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] kwietnia 2018r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz Spółki kwotę [...] zł. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis od skargi - [...] zł; wpis od skargi kasacyjnej - [...] zł; opłata kancelaryjna za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej przed Sądem I j instancji - [...] zł oraz przed Sądem II instancji [...] zł.