II GSK 1109/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E" Sp. z o.o. w O od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 943/17 w sprawie ze skargi "E" Sp. z o.o. w O na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lutego 2017 r., nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ł Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E" Sp. z o.o. w O 1750 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę "[E.]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 18 sierpnia 2016 r. na drodze krajowej nr 12 (dopuszczalny nacisk pojedynczej osi do 8 t) przy wyjeździe z Piotrkowa Trybunalskiego w kierunku Sulejowa zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego i trzyosiowej naczepy. Pojazdem członowym wykonywany był międzynarodowy krajowy przejazd drogowy na trasie Polska – Bośnia i Hercegowina z ładunkiem tafli szklanych (ładunek podzielny). Załadowcą była skarżąca spółka. W wyniku ważenia pojazdu ustalono, że rzeczywista masa całkowita pojazdu po odjęciu błędów ważenia wyniosła 37,45 t, natomiast łączny pomierzony nacisk dla pojedynczej osi napędowej wyniósł 9,75 tony (po odjęciu 2% wartości wskazanej przez wagę zaokrąglone w górę do każdych pełnych 100 kg) przy dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącej 8 t. W związku z powyższym stwierdzono przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 1,75 t. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2016 r. nałożył na skarżącą na podstawie art. 64, art. 140aa ust. 1–3 p.r.d. i art. 104 § 1 k.p.a. karę pieniężną w wysokości 5000 zł jak za brak zezwolenia kategorii IV. Inspektor po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: u.d.p.). WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd przypomniał, że w wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu wyniósł 9,75 t (1,75 t), a pojazd wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. W niniejszej sprawie nie był kwestionowany przez stronę ani wynik pomiaru, sposób jego przeprowadzenia ani ustalenie właściwej kategorii zezwolenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie art. 140aa ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 140aa ust. 1 p.r.d. Zdaniem skarżącej pierwszorzędna odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnego nacisku spoczywa na wykonującym przejazd, natomiast odpowiedzialność załadowcy tylko wtedy, jeżeli z okoliczności konkretnej sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że przez swoje działanie lub zaniechanie spowodowała naruszenie obowiązków lub warunków przewozu. Skarżąca uważa, że w związku z pismami Urzędu Marszałkowskiego i Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi nie miała podstaw podejrzewać możliwości przekroczenia dopuszczalnego nacisku. WSA w Warszawie przypomniał treść art. 140aa ust. 1 p.r.d. i wyjaśnił, że kara pieniężna może być nakładana zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak również podmiot wykonujący inne czynności w tym, tak jak w niniejszej sprawie na załadowcę. Nałożenie kary na jeden podmiot np. załadowcę nie jest uzależnione od wszczęcia postępowania, prowadzenia czy nałożenia kary na podmiot wykonujący przejazd. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie przesłanki z art. 140 aa ust. 1 pkt 2 p.r.d. zostały spełnione i zasadnie została wymierzona kara w wysokości 5000 zł, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. – karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 ustala się w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii III–VI. Nie ulega wątpliwości, że pojazd członowy zatrzymany do kontroli na drodze krajowej nr 12 był pojazdem nienormatywnym. Dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na odcinku tej drogi wynosił 8 t, a zgodnie z niekwestionowanymi wynikami pomiarów nacisk pojedynczej osi kontrolowanego pojazdu wyniósł 9,75 t. W niniejszej sprawie organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania pouczył stronę zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponadto wezwał do przedstawienia dokumentów (wyjaśnień) dotyczących ważenia kontrolowanego pojazdu czy też trasy przejazdu ładunku. Zgodnie z wnioskiem strony został przesłuchany w charakterze świadka pracownik skarżącej – dyrektor logistyki, kontrolujący pracę magazynu, planowania produkcji. Świadek ten opisał jak wygląda proces załadunku. Zeznał, że zarówno tuż przed załadunkiem, jak również po załadunku załadowca nie dokonuje żadnych czynności, które uniemożliwiłyby przekraczanie dopuszczalnych norm. Załadowca dysponuje wagą za pomocą, której może zważyć dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, jednakże nie jest ona wykorzystywana w procesie załadunku, używana jest jedynie do kontroli ważenia przy zakupie towarów. Sąd I instancji odniósł się do pism skarżącej dotyczących dróg wojewódzkich nr 713 i 715. W pismach wskazano, że w wyniku przeprowadzonych inwestycji drogowych polegających na rozbudowie dróg wojewódzkich nr 713 na odcinku Ujazd – Tomaszów Mazowiecki i nr 715 na odcinku Niewiadów – Ujazd nośność została zwiększona do 115 kN na oś. Powyższe nie oznacza, że dopuszczany nacisk pojedynczej osi został zwiększony do 11,5 t. To ustawodawca w art. 41 ust. 1 u.d.p. wskazał jaki jest dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej, z godnie z tym artykułem po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z ust. 2 minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W myśl zaś ust. 3 art. 41 wspomnianej ustawy drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju drogi wojewódzkie nr 713 i 715, tak jak wskazuje skarżąca, nie zostały wymienione, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na tych drogach nie wynika z wspomnianego rozporządzenia ale z art. 41 ust. 3 u.d.p. Na mocy rozporządzenia właściwego ministra do spraw transportu dopuszczalny nacisk na tych drogach wojewódzkich mógłby wynosić jedynie 10 t a nie jak podaje skarżąca 11,5 t. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, skarżąca bowiem nie przedstawiła dowodów, które wykluczyłyby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. a zeznania świadka wręcz potwierdziły, że podmiot miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia. Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Inspektora utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, wydana została z naruszeniem art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. oraz z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na naruszeniu prawa procesowego, bo taką podstawę kasacyjną wprost wskazuje. Jednak zarzuty w niej postawione odnoszą się do naruszeń prawa materialnego, gdyż jako przepisy naruszone zostały wskazane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 140aa ust. 3 pkt 3 p.r.d. Naruszenie tych przepisów zdaniem spółki polegało na ich niezastosowaniu i nieuchyleniu skarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto ogólne rozważania na temat nierozważenia przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi oraz pogląd odnoszący się do odpowiedzialności przewoźnika, który jako podmiot profesjonalny powinien dbać o przestrzeganie przepisów obowiązujących przy przewozie towarów, a tym samym powinien odpowiadać w pierwszej kolejności, a więc przed załadowcą, którym była spółka. Skarga kasacyjna spółki podlega uwzględnieniu jednak nie z przyczyn w niej podniesionych. NSA stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, przede wszystkim dlatego, że są formalnie wadliwe. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym to formalny środek prawny, zatem jego skuteczność jest uzależniona od spełnienia przez stronę prawem przewidzianych warunków. Z tego powodu jest profesjonalnym środkiem prawnym. Braki w zakresie formalnym nie mogą być sanowane przez Sąd II instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia prawa materialnego w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów procesowych. Już tylko z tego powodu zarzut nie mógłby być uwzględniony. Jednak nie jest to wyłączny błąd formalny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma wskazywać w zarzutach naruszone przepisy, a w uzasadnieniu wyjaśniać na czym to naruszenie polega, bo Sąd II instancji może kontrolować zaskarżony wyrok tylko z punktu widzenia podnoszonych naruszeń. NSA nie działa w tym zakresie z urzędu. Analiza uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ogóle nie odnosi się ono do zarzutów sformułowanych w petitum tej skargi. Z tego także powodu w zakresie rozpoznawanych zarzutów skarga musiałaby zostać uznana za nieskuteczną. Jednak NSA uwzględnił skargę kasacyjną spółki ze względu na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, w którym Trybunał stwierdził, że Polska naruszyła przepisy unijne nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się pojazdów po niektórych drogach publicznych, tym samym wprowadzając ograniczenia w tym zakresie dla obciążeń w przypadku pojedynczej osi napędowej pojazdu poniżej 11,5 tony i naruszyła przepisy dyrektywy 96/53/WE zwłaszcza art. 3 i 7. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kara została wymierzona spółce za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drodze o dopuszczalnym nacisku 8 ton i, że przekroczenie nie było większe niż 11,5 tony, a odnosiło się do pojedynczej osi napędowej. Kara była efektem braku zezwolenia do poruszania się po takiej drodze pojazdu przeciążonego. W takim stanie faktycznym i prawnym NSA stwierdza, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje we wskazanych w niej granicach. Jednak NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed sądem krajowym brać pod uwagę regulacje prawa unijnego a przede wszystkim orzecznictwo TSUE dokonujące oceny prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej. Te okoliczności przesądziły o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, a ponieważ przeciążenie na pojedynczej osi napędowej pojazdu przewoźnika nie przekroczyło 11,5 tony określonej przepisami unijnymi, to NSA uchylając wyrok uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie wszczęte w stosunku do spółki jako załadowcy o nałożenie kary. Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.