II GSK 1082/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1021/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 września 2021 r. nr BP.501.1172.2021.2058.LD5.77033 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1021/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę S. S. (strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 7 września 2021 r., nr BP.501.1172.2021.2058.LD5.77033, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o przeprowadzenie rozprawy. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: a) poświadczonej za zgodność z oryginałem zaświadczenia wystawionego przez M. B. w dniu 13 kwietnia 2022 r. (załącznik nr 1 do niniejszej skargi kasacyjnej); b) potwierdzenia dokonania przelewu przez pana M. B. (załącznik nr 2 do niniejszej skargi kasacyjnej), na wykazanie faktu, że to pan M. B. wykonał kontrolowany przewóz i pozostaje wyłącznie odpowiedzialny za naruszenia stwierdzone w trakcie tego przewozu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 76a § 1 i 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadną odmowę przyznania wiarygodności kopii umowy świadczenia usług zawartej 2 kwietnia 2019 r. pomiędzy Skarżącym a M. B. ("Umowa Zlecenia") z uwagi na nieprzedstawienie przez Skarżącego oryginału lub notarialnie poświadczonej kopii Umowy Zlecenia, pomimo że twierdzenia Skarżącego należy oceniać w świetle zebranego materiału dowodowego i brak przedstawienia oryginału lub uwierzytelnionej kopii nie może z założenia dyskwalifikować twierdzeń Skarżącego, w szczególności zaś organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny: a) bezpodstawnie odmówiły przyznania wiarygodności Umowie Zlecenia oraz nie ustaliły dlaczego Skarżący nie dysponuje oryginałem Umowy Zlecenia, choć sam fakt dysponowania przez Skarżącego Umową Zlecenia wystarczająco uprawdopodabnia odpowiedzialność M. B. za kontrolowany przewóz, b) nie odniosły się do faktu, iż Skarżący wykonywał kontrolowany przewóz na podstawie licencji nr 5/2018 wydanej dla przedsiębiorcy M. B. ("Licencja M. B."), c) nie doprowadziły M. B. do wyjaśnień, w tym złożenia zeznań lub przedstawienia oryginału Umowy Zlecenia w toku postępowania, d) bezpodstawnie odmówiły dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań Skarżącego (szczególnie istotnych w świetle zaniedbania określonego w lit. c) powyżej, e) bezpodstawnie odmówiły wiarygodności zaświadczeniu wydanemu przez M. B. potwierdzającego, że Skarżący jest zatrudniony na Umowę Zlecenie przez pana M. B. jako kierowca samochodu osobowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i bezpodstawnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (pomimo całego przedstawionego w sprawie materiału dowodowego), iż "skarżący nie wykazał, aby wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu", skutkującego niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny choć te decyzje zostały wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy i pomimo bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności twierdzeniom Skarżącego; 2. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a polegające na niezastosowaniu oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszeń przez organy administracji przepisów prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu pkt 1.1 załącznika nr 3 do Ustawy o Transporcie – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) w sytuacji, gdy równocześnie organy obu instancji uznały kontrolowany przewóz za przewóz okazjonalny wykonywany pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, który to przewóz okazjonalny nie wymaga licencji, a tym bardziej Skarżący nie mógł uzyskać licencji lub zezwolenia na przewóz okazjonalny wykonany pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu mniej niż 7 osób, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości uzyskania licencji lub zezwolenia na przewóz okazjonalny takim pojazdem konstrukcyjnie (który przeznaczony jest do przewozu mniej niż 7 osób). Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. 3. W związku z powyższym, zgodnie z obowiązującymi w postępowaniu kasacyjnymi zasadami rozporządzalności procesowej oraz związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. 4. Wynik powyższej weryfikacji okazał się negatywny, albowiem skonkretyzowane podstawy kasacyjne są bezzasadne. 4.1. W pierwszej kolejności stwierdzono bezzasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego objętych punktem 1. petitum skargi kasacyjnej. Powyższe zarzuty zmierzały do podważenia prawidłowości pozytywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy na tle wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 77 (w podstawie kasacyjnej pominięto § 1 w art. 77 k.p.a.), art. 76a § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. przez imputowanie kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu wadliwego niezastosowania sądowoadministracyjnej normy odniesienia w zakresie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Przedmiotem ekscepcji procesowych strony skarżącej kasacyjnie stały się zatem pozytywnie zweryfikowane ustalenia faktyczne organów, będące podstawą do stwierdzenia, że strona ta wykonywała sporny przewóz drogowy we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Odnosząc się do powyższych zagadnień w zakresie okoliczności wyeksponowanych w rozważanych zarzutach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw, aby podważać prawidłowość ocen legalnościowych Sądu a quo. Przede wszystkim kontrolowany Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że negatywna ocena probatywna (art. 80 k.p.a.) organów orzekających w sprawie na tle zagadnienia wiarygodności twierdzeń strony skarżącej co do wykonywania spornego przewozu w imieniu i na rzecz innej osoby (M. B.) i będące jej podstawą ustalenia faktyczne (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) są prawidłowe. Nie można zarzucić dowolności negatywnej ocenie wiarygodności kopii dokumentu (pn. umowa zlecenia zawarta 2 kwietnia 2019 r.), z którego wynika, że nie tylko nie został on podpisany przez skarżącego jako "zleceniobiorcę", lecz także – z nieujawnionych w toku postępowania powodów – nie znajduje się w jego posiadaniu (zob. protokół rozprawy z dnia 23 marca 2022 r.). Skarżący miał możliwość wskazania w toku postępowania okoliczności, które w sposób racjonalny i zgodny z doświadczeniem życiowym wyjaśniałyby powody niedysponowania dokumentem spornej umowy, pod warunkiem jednak, że zawarcie tego rodzaju umowy w formie pisemnej miało miejsce. Jeżeli jednak przedłożona kopia ww. dokumentu (zarzut naruszenia art. 76a § 1 i 2 k.p.a., ze względu na niedokonanie koniecznej konkretyzacji, nie podlegał merytorycznej weryfikacji) nie stanowi nawet dowodu, że do podpisania umowy między stronami w ogóle doszło, to dalsze twierdzenia w tym zakresie muszą być uznane a limine za pozbawione wiarygodności. Nie można także nie zauważyć, co słusznie wytknął Sąd Wojewódzki (s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że skarżący – wykonując sporny przejazd w dniu 2 grudnia 2019 r. – i tak działał poza zakresem postanowień zawartej rzekomo umowy zlecenia z dnia 2 kwietnia 2019 r., skoro zobowiązał się on do "przyjmowania" zleceń "tylko i wyłącznie" z "aplikacji wskazanej przez zleceniodawcę (pkt 3 "umowy") oraz z "płatnością online lub z użyciem kasy fiskalnej" (pkt 6 "umowy"). Abstrahując zatem od kwestii potencjalnie możliwego nienależytego wykonywania przez skarżącego własnych zobowiązań umownych jako zleceniobiorcy, których istnienie nie zostało wykazane, powyższa okoliczność stanowi dodatkowy argument podważający wiarygodność twierdzeń skarżącego. Brak jest również podstaw do kwestionowania oceny Sądu a quo, że samo posiadanie przez skarżącego kopii licencji udzielonej M. B. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (por. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie jest okolicznością wystarczającą, aby dokonać odmiennej oceny twierdzeń skarżącego co do wykonywania spornego przewozu w imieniu i na rzecz licencjobiorcy, skoro skarżący nie tylko nie ujawnił (np. w formie pisemnych wyjaśnień) w toku postępowania okoliczności wejścia w posiadanie powyższego dokumentu, lecz także nie wykazał, że jego pojazd został zgłoszony we wniosku licencyjnym (art. 8 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) lub wniosku o zmianę danych licencyjnych (art. 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d.). Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.t.d. organ udzielający licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., wydaje wypis lub wypisy z tej licencji w liczbie nie większej niż liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. W przedmiotowej sprawie – w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego poddanego ocenie zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego – nie mógł również zostać uznany za wiarygodny dokument w postaci "zaświadczenia" z dnia 2 grudnia 2019 r. wystawionego przez M. B. na okoliczność "zatrudnienia" skarżącego od dnia 2 kwietnia 2019 r. "na umowę zlecenia". W związku z powyższymi uwagami nie można uznać, że wadliwa jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że kontrolowane organy zgodnie z zasadami administracyjnego postępowania wyjaśniającego przyjęły, że zbędne jest przeprowadzenie dodatkowego dowodu z zeznań strony skarżącej – jako strony postępowania bezpośrednio zainteresowanej określonym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, albowiem dowód z przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter subsydiarny i wyjątkowy, a jego przeprowadzenie pozostawione jest uznaniu procesowemu organu prowadzącego postępowanie (zob. art. 86 k.p.a.). Nie jest wreszcie uzasadnione stawianie kontrolowanym organom zarzutu "niedoprowadzenia" do przesłuchania w charakterze świadka M. B., skoro – pomimo wielokrotnych wezwań do złożenia zeznań oraz dwukrotnego nałożenia grzywny za bezzasadne uchylanie się od udziału w czynnościach urzędowych organu (art. 88 § 1 k.p.a.) – ww. podmiot uporczywie ignorował nałożone na niego obowiązki procesowe, a dalsza zwłoka w zakończeniu postępowania dowodowego byłaby w tej sytuacji nieuzasadniona. 4.2. W drugiej kolejności oddaleniu – jako bezzasadny – podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie poz. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przez jego błędne zastosowanie polegające na ukaraniu skarżącego za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, w sytuacji gdy "równocześnie organy obu instancji uznały kontrolowany przewóz za przewóz okazjonalny", natomiast "ustawodawca nie przewidział możliwości uzyskania licencji lub zezwolenia na przewóz okazjonalny" pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do "przewozu mniej niż 7 osób". Stanowisko podważające prawidłowość zastosowania ww. regulacji na tle niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy jest oczywiście błędne. Jest ono konsekwencją niedostrzeżenia, że nałożenie na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z poz. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego – jako podmiot wykonujący przewóz drogowy we własnym imieniu – nastąpiło w związku z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa, w następstwie stwierdzenia, że sporny przewóz – jako nielegalny przewóz okazjonalny (gdyż niestanowiący przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo wahadłowego – zob. art. 4 pkt 11 u.t.d., a jednocześnie wykonywany pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d., i niekorzystającym ze zwolnienia określonego w art. 18 ust. 4b u.t.d.) – wymagał od skarżącego uprzedniego uzyskania odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Nie jest również prawidłowe kategoryczne twierdzenie, że nie ma możliwości uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów okazjonalnych (zob. i por. art. 18 ust. 2-3, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 3, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.t.d.). W tym stanie rzeczy, należało stwierdzić, że wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., wymagało sankcjonowania na podstawie na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z poz. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. 5. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2