II GSK 1080/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E S.A. z siedzibą w C od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt VI SAB/Wa 43/18 w sprawie ze skargi E S.A. z siedzibą w C na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E S.A. w siedzibą w C (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa do wydania świadectwa efektywności energetycznej; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca pismami z dnia 14.06.2017 r., 10.07.2017 r., 06.09.2017 r., 27.09.2017 r. i 29.09.2017 r., na podstawie art. 57 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 831), dalej: u.o.e.e. w zw. z art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., złożyła 5 wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej. Ze względu na to, że wnioski nie zostały rozpatrzone przez ponad rok (licząc od daty złożenia pierwszego z nich), a organ nie powiadomił o przyczynie zaistniałej zwłoki i ewentualnym przedłużeniu terminu, w dniu 4 kwietnia 2018 r. skarżąca, na podstawie art. 122 f ust. 1 i 3 (pkt 1-6) k.p.a. i art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), dalej: u.s.d.g., wniosła o wydanie zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. W dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła do organu ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy, a także wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych jej zaistnienia. W związku z brakiem odpowiedzi organu, skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność, wnosząc o: (1) merytoryczne orzeczenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1 b p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia skarżącej do otrzymania świadectwa pochodzenia zgodnie z treścią wniosku skarżącej, (2) zobowiązanie Prezesa do wydania przedmiotowego świadectwa w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Po wniesieniu przez spółkę skargi Prezes URE postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r., odmówił wydania świadectwa efektywności energetycznej o wartości 3122,761 toe. WSA w Warszawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa do wydania świadectwa efektywności energetycznej; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części. WSA wyjaśnił, że rola sądu badającego skargę na bezczynność nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ale ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany. WSA wskazał, że Prezes postanowieniem z 9 stycznia 2019 r. odmówił wydania świadectwa efektywności energetycznej o wartości 3122,761 toe. Zatem wniosek skarżącej został załatwiony ostatecznie przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja w sprawie odmowy nastąpiła po prawie 16 miesiącach od złożenia wniosku, w czasie których, organ nie podejmował żadnych działań. Sąd zwrócił uwagę, że art. 22 ust. 1 u.o.e.e. przewiduje, że Prezes URE wydaje świadectwo efektywności energetycznej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej. W rozpoznawanej sprawie Prezes do 9 stycznia 2019 r. pozostawał w bezczynności. Wskutek upływu przewidzianego w art. 22 ust. 1 u.o.e.e. terminu obowiązany był bowiem, bądź wydać świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przez Sąd wniosek był już rozpoznany przez Prezesa (organ odmówił wydania świadectwa), Sąd, w pkt 1 wyroku, jako bezprzedmiotowe umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa URE do rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa. Sąd stwierdził, że Prezes pomimo ostatecznego rozpoznania wniosku skarżącej przed wydaniem wyroku, dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, a bezczynność Prezesa nie ma postaci kwalifikowanej - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. Prawa materialnego poprzez: 1) niezastosowanie art. 122f § 1 k.p.a. pomimo, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy i rozstrzygnięcie w oparciu o art. 22 u.o.e.e.; 2) w zakresie w jakim należało uznać, że w niniejszej sprawie organ powinien był wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 u.o.e.e. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma 45- dniowy termin na wydanie świadectwa efektywności energetycznej, podczas gdy do wniosku o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy należy zastosować przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. określające ogólne terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym; II. Prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a poprzez uczynienie przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawy ze skargi z dnia 10 sierpnia 2018 r. na bezczynność dotyczącą rozpoznania wniosku z dnia 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 3.122,761 toe) zamiast sprawy ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 3.122,761 toe) co doprowadziło do wyjścia Sądu poza granice tej sprawy i orzeczenia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej w miejsce rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 3122,761 toe), a więc uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w wyniku jego naruszenia doszło do wydania rozstrzygnięcia w zupełnie innej sprawie; 2) art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r. Prezes odmówił wydania żądanego przez skarżącą świadectwa efektywności energetycznej o wartości 3122,761 toe podczas, gdy postanowienie to dotyczy sprawy ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej(dot. 3.122,761 toe), jak również dokonanie ustalenia, że organ dopuścił się prawie 16- miesięcznej bezczynności, a odmowa organu nastąpiła w formie decyzji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku czego doszło do uznania, że sprawa dotyczy wniosku z dnia, 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 3.122,761 toe) zamiast sprawy ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy wniosku z dnia 27 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 3.122,761 toe). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności powinien rozpoznać zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak określonej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić zawsze wtedy, gdy charakter sprawy i rodzaj zarzutów kasacyjnych nie dają podstaw do oddzielnego ich rozpoznawania, bowiem dotyczą one zakresu przedmiotowego kontrolowanej sprawy, a ten może być ustalony tylko przy łącznym ujęciu norm materialnych i procesowych, bo taki charakter ma sprawa administracyjna. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż istotą sporu między stroną a organem jest przedmiot postępowania bezczynnościowego. Zatem głównym problemem jest to, w jakim zakresie orzekł Sąd I instancji, więc co było przedmiotem postępowania bezczynnościowego. Prezes twierdzi, że skarżony wyrok odnosi się do innej sprawy, niż objęta skargą na bezczynność, bo z treści tej skargi wynika, że skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia bezczynności w sprawie milczącego załatwienia sprawy wydania świadectwa efektywności energetycznej. Natomiast Sąd I instancji rozstrzygnął w wyroku o bezczynności w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu Sąd II instancji stwierdza, że stanowisko Prezesa jest zasadne. Z tego powodu NSA uznaje, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, które podnoszą naruszenie art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. a konsekwencją tych naruszeń jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku, czyli do koniecznych jego składników, to jednak w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że uzasadnienie wyroku formalnie posiada te elementy, jednak odnoszą się one do innej problematyki niż objęta skargą, zatem dotyczą innej sprawy sądowoadministracyjnej. Analiza akt sprawy i uzasadnienie wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w innej sprawie niż wskazana w skardze. Zdaniem Sądu II instancji nie budzi wątpliwości fakt, że Spółka zaskarżyła bezczynność Prezesa w sprawie milczącego załatwienia sprawy, a więc niewydania zaświadczenia o tej formie załatwienia sprawy. Natomiast skarżony wyrok rozstrzygnął sprawę bezczynności Prezesa w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej, czyli sprawę, która nie była przedmiotem skargi. W tym znaczeniu trafny jest pogląd skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zastosował art. 122f § 1 k.p.a. Sąd II instancji podkreśla, że w sprawach dotyczących bezczynności organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga. Sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności. NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, miał na uwadze zarzut Prezesa dotyczący nieważności postępowania przed Sądem I instancji ze względu na wcześniejsze orzeczenie tego Sądu dotyczące bezczynności Prezesa. Jednak zdaniem NSA w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że tożsamość spraw może być odnoszona tylko do tych, w których poprawnie został ustalony kontekst przedmiotowy i podmiotowy. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest, bo skoro Sąd I instancji nie orzekł w sprawie objętej skargą, to tym samym nie można przyjąć, że kontrolowany wyrok zapadł w tej samej sprawie, co wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. Zdaniem NSA naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 50 i art. 57 § 1 p.p.s.a. jest pierwotniejszą wadą postępowania, niż wydanie orzeczenia w warunkach nieważności. By nieważność mogła w ogóle podlegać ocenie musi być najpierw sprawa sądowa poprawnie określona z punktu widzenia przepisów prawa. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.