II GSK 1065/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt V SAB/Wa 63/23 w sprawie ze skargi O. K. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na warunkowe wykonywanie zawodu lekarza dentysty oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 63/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi O. K. (dalej jako: "skarżąca") na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na warunkowe wykonywanie zawodu lekarza dentysty, stwierdził, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku (pkt 2), przyznał od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 3), oddalił wniosek o przyznanie od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporne jest, iż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 8 grudnia 2022 r. o wyrażenie zgody na warunkowe wykonywanie zawodu lekarza dentysty na terytorium RP w dowolnym podmiocie leczniczym, do dnia wniesienia skargi na bezczynność (pismo z dnia 27 marca 2023 r., data wpływu do organu - 30 marca 2023 r.) nie została załatwiona. Dopiero w dniu 11 maja 2023 r. organ, na podstawie art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583) w związku z art. 7 ust. 9, 10 i 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1731), wydał odmowną decyzję w przedmiocie wniosku skarżącej. Wniosku skarżącej nie rozpoznano zatem w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czego wymaga art. 35 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji trwało około pięciu miesięcy, a co istotne w sprawie, organ nie przedłużył ww. terminu miesięcznego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie miała miejsce także bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od momentu wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia 8 grudnia 2022 r. o wydanie przedmiotowej decyzji, organ w żaden sposób nie reagował, ani na złożony ww. wniosek, ani na wniosek o niezwłoczne podjęcie działań z dnia 9 stycznia 2023 r., ani też na ponaglenie z dnia 26 stycznia 2023 r. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ, przekraczając termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej, w żaden sposób nie informował o jego przedłużeniu (wraz ze stosownym pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia). Dopiero złożenie skargi na bezczynność z dnia 27 marca 2023 r. wywołało reakcję organu, który pismem z dnia 2 kwietnia 2023 r. złożył odpowiedź na ponaglenie, a następnie zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, wyznaczając nowy termin jej załatwienia na 26 kwietnia 2023 r. i kolejnym zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2023 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 8 maja 2023 r., a decyzję ostatecznie wydał w dniu 11 maja 2023 r. Żadna zatem z okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę (wzrastająca liczba postępowań prowadzonych przez organ w następstwie nowelizacji ustawy, która wprowadziła tzw. "tryb uproszczony", tj. ułatwioną ścieżkę dostępu do zawodu dla lekarzy oraz lekarzy dentystów, którzy uzyskali kwalifikacje poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej) nie mogła zostać uznana za ekskulpującą. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia w zakresie przyznanej sumy pieniężne, Sąd pierwszej instancji uznał, że przyznanie od organu na rzecz skarżącej, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jest zbyt wygórowane. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że skarżąca pracuje już jako lekarz dentysta zgodnie z posiadanym prawem wykonywania zawodu i uzyskała prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty na określony zakres czynności zawodowych i miejsce zatrudnienia. W świetle powyższego, skarżąca nie jest całkowicie pozbawiona możliwości wykonywania zawodu i dlatego przyznaną kwotę 500 złotych należało uznać za kompensującą krzywdę związaną z nieterminowym rozpatrzeniem jej sprawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w części, tj.: 1) pkt 1 sentencji wyroku, w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że bezczynność, jakiej dopuścił się Minister Zdrowia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) pkt 3 sentencji. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie zachodziły podstawy do stwierdzenia po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Właściwe zastosowanie przepisu doprowadzić winno sąd do wniosku, iż po stronie organu zachodzą okoliczności ekskulpujące i nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 (pięćset) złotych, podczas gdy w okolicznościach sprawy nie zachodziły przesłanki do jej zasądzenia, tj. skarżąca nie poniosła krzywdy w związku z nieterminowym rozpoznaniem jej wniosku, bowiem przez cały czas prowadzenia postępowania pracowała jako lekarz dentysta zgodnie z posiadanym prawem wykonywania zawodu na podstawie decyzji organu z dnia 23 marca 2022 r. i uzyskała prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, ważne do dnia 26 kwietnia 2027 r. na określony zakres czynności zawodowych i miejsce zatrudnienia, a po stronie organu zachodziły nadzwyczajne okoliczności, czyniące niezasadnym zasądzenie sumy pieniężnej. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie zastosował ww. przepis, nie znalazłby podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie (organ) zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Rozpatrywaną skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie zdaniem kasatora mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.149 § 1a p.p.s.a. oraz art.149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także błędne przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy zachodziły przesłanki do zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty 500 złotych. W związku z powyższym, uwzględniając przedmiot niniejszego postępowania, zauważyć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się w sposób jednoznaczny, że przepisy - art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. wyznaczają kompetencje Sądu w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 207/21; z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22; z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21), których w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw przez organ, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym. Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu wskazującego na wzrost liczby spraw do załatwienia w okresie, w którym organ dopuścił się bezczynności oraz braków kadrowych, należy wskazać, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istnienie problemów organizacyjnych czy kadrowych w funkcjonowaniu organów nie może stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości w postępowaniu orzeczniczym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1574/23). Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że za przyznaniem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., przemawiać będzie kwalifikowany charakter bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1004/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.