II GSK 106/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 669/16 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. W. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 669/16 oddalił skargę S. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. S. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, w szczególności w zakresie dotyczącym odmowy płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: "1. Brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do istotnych zarzutów skargi co wpłynęło na treść orzeczenia, naruszając tym samym art. 141 § 4 ustawy o p.p.s.a.; 2. rozpatrzenie przez WSA skargi z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. jednak w brzmieniu odbiegającym od tekstu ogłoszonego w dniu 15 marca 2013 roku zatem, w konsekwencji, Sąd oparł swoją argumentację na treści wersji tegoż rozporządzenia, która jeszcze nie obowiązywała w dniu złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową przez skarżącego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) ustawy o p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Formułując zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek wskazania jaką wykładnię przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak należy rozumieć dany przepis prawa. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił "rozpatrzenie przez WSA skargi z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w brzmieniu odbiegającym od tekstu ogłoszonego w dniu 15 marca 2013 roku zatem, w konsekwencji, Sąd oparł swoją argumentację na treści wersji tegoż rozporządzenia, która jeszcze nie obowiązywała w dniu złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową przez skarżącego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) ustawy o p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został sformułowany wadliwie, gdyż skarżący nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, jak również nie wskazał, czy naruszenie polegało na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, poza przedstawieniem krytycznych uwag odnoszących się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie skonkretyzował zarzutu naruszenia prawa materialnego w sposób wymagany w przypadku wniesienia tego środka odwoławczego. W związku z tak istotnymi wadami zarzutu należało uznać, że skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie odpowiada warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a., co uniemożliwiło jego merytoryczną ocenę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby motywy zaskarżonego wyroku nie zawierały stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zatem zarzut należało uznać także z tej przyczyny za niezasadny. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów zgłoszonych w skardze i nie ustosunkował się do nich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wyrażony w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że Sąd pierwszej instancji przedstawił własną ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzić należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Podkreślenia także wymaga, że skardze kasacyjnej nie zostały wymienione zarzuty, których nie rozpoznał Sąd pierwszej instancji i do których nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, co dodatkowo przemawia za przyjęciem, że omawiany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.