II GSK 1056/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 441/20 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 441/20, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 18m ust. 1 pkt 6 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U.2019.1482, dalej: u.p.z.), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zakres zastosowania (hipoteza) normy wynikającej z tego przepisu nie obejmuje przesłanki winy, i przez to przyjęcie, że brak winy podmiotu, co do którego ma być wydana decyzja o wykreśleniu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 1 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U.2019., poz. 1950, dalej: k.k.), przez jego niezastosowanie na zasadzie analogii, a w konsekwencji nieustalenie, że skarżąca nie popełniła naruszenia ponieważ nie można przypisać jej winy; c) art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U.2019., poz. 1145, dalej: k.c.) przez jego niezastosowanie na zasadzie wnioskowania a fortiori, a w konsekwencji nieustalenie, że skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, skoro naruszenie (bezprawność), powstało bez jej winy; d) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483), przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z. bez związku z elementem winy, jako przesłanki odpowiedzialności karnej - co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie uchybień organów administracji publicznej, wynikających z naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia tych organów na niewyjaśnionym, niekompletnym stanie faktycznym, i utrzymaniem przez organ II instancji w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, co doprowadziło do wydania przez WSA zaskarżonego wyroku opartego na tak ustalonym stanie faktycznym. W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono, że skarżąca spółka zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy kasacyjne: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Obowiązkiem strony jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest przy tym wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest konieczne z uwagi na wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, które polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - cbois.nsa.gov.pl), nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, cbois.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że w skardze kasacyjnej wyłącznie podtrzymano (a faktycznie wiernie powtórzono) zarzuty zawarte w skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji. Jak wprost wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie ma nowych argumentów na uzasadnienie stanowiska odnośnie do wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 i dlatego "ogranicza się do przytoczenia argumentacji, która była już podnoszona przed WSA". Wobec braku w skardze kasacyjnej nowej argumentacji, stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy i wyjaśnił ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności dotyczy to stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepisów art. 18m ust. 1 pkt 6 oraz art. 19 pkt 1 i art. 19f u.p.z. Zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 tej u.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Z kolei w myśl art. 19f tej ustawy, agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, a jednym z tych warunków jest terminowe złożenie w danym roku informacji o działalności agencji dotyczącej roku poprzedniego. Sankcja za nieterminowe złożenie sprawozdania nie została ukształtowana jako oparta na zasadzie winy. Jej istotą jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań właściwemu organowi. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy, skarżąca kasacyjnie spółka nie przedstawiła w wymaganym terminie, czyli do dnia 31 stycznia 2019 roku, marszałkowi województwa informacji o swojej działalności w roku 2018, dopuściła się naruszenia jednego z warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonego w art. 19f u.p.z.. Wobec stwierdzenia naruszenia marszałek województwa prawidłowo zastosował sankcję przewidzianą w art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.. Jak przy tym wskazano wyżej organ był zobowiązany zastosować sankcję niezależnie od stopnia zawinienia strony, przy czym w przypadku spółki z o.o. zupełnie niezrozumiałe było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do braku winy tylko jednego z członków zarządu skarżącej kasacyjnie spółki. Dla wykonywania obowiązków wynikających z przepisów prawa nie ma bowiem żadnego znaczenia zakres faktycznie wykonywanych przez członków zarządu czynności i posiadanych przez nich kwalifikacji. Odpowiedzialność członka zarządu za zgodne z prawem działanie spółki uzależniona jest wyłącznie od kryterium formalnego, jakim jest pełnienie funkcji członka zarządu. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z., nie był uzasadniony. Z zarzutem naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej powiązał pozostałe zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 § 3 k.k. i art. 415 k.c. przez ich niezastosowanie. Jeżeli chodzi o te przepisy prawa karnego i cywilnego to w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że "nieuzasadnione jest odwoływanie się, w drodze analogii, do konieczności uwzględnienia przez organ administracji publicznej kryterium winy, determinującego odpowiedzialność karną, bądź cywilną z tytułu czynu niedozwolonego, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Otóż zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Nie sposób wyobrazić sobie, w świetle zasady praworządności, samodzielnego definiowania, każdorazowo na kanwie konkretnej sprawy, przez organ, w sposób całkowicie dowolny, zasadności zastosowania, bądź nie, sankcji ujętych w art. 18m u.p.z., poprzez ocenę okoliczności ich zaistnienia związanych chociażby z możliwością przypisania ewentualnej winy osobom zarządzającym danym podmiotem, w sytuacji, gdy tego typu kryteria nie znajdują umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach." Do tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, w treści skargi kasacyjnej w żaden sposób się nie odniesiono. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej powtórzono twierdzenia zawarte w skardze rozpoznanej skarżonym wyrokiem , nie odnosząc się w ogóle do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku, wypowiedź Sądu należy uznać za trafną, a także wyczerpującą wszystkie wątpliwości skarżącej strony. Bezskuteczny pozostaje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, albowiem w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego uzasadnienia tego zarzutu, a jak to wskazano już wyżej stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. To samo odnieść należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który również nie został w żaden sposób uzasadniony. Ponadto należy podkreślić, że o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec treści skargi kasacyjnej, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, a tym bardziej aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.