II GSK 1033/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 36/22 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 25 listopada 2021 r. nr 0801-IOC.5066.9.2021.18.BRS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "S." Sp. z o.o. w M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 36/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę S. Sp. z o.o. w M. (strona skarżąca, strona, spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ) z dnia 25 listopada 2021 r., nr 0801-IOC.5066.9.2021.18.BRS, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (u.o.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji zaakceptowanie stanowiska organów obu instancji, jakoby przewożone przez spółkę odpady stanowiły odpady niebezpieczne - podczas gdy organy nigdy nie dowiodły, że odpady te wykazują jakiekolwiek właściwości niebezpieczne przewidziane w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym niezasadne oddalenie wniesionej skargi; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) poprzez przyjęcie za organami rozstrzygającymi w sprawie, że nie zachodzi przesłanka wyłączająca odpowiedzialność Skarżącej jako przewoźnika, podczas gdy przesłanka taka zaistniała, a więc niezasadne oddalenie wniesionej skargi; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obydwu instancji oparły swe rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumencie zawierającym dokonaną przez WIOŚ 3 września 2019 r. ocenę przewożonego towaru, któremu to w sposób nieuprawniony przypisują moc dokumentu urzędowego; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. żart, 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi SILVA w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na rażące uchybienia organów administracji - zwłaszcza że: a) oparły swe rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumencie zawierającym dokonaną przez WIOŚ 3 września 2019 r. ocenę przewożonego towaru, któremu to w sposób nieuprawniony przypisują - podobnie jak Sąd 1 instancji - moc dokumentu urzędowego: b) zaniechały działań zmierzających do ustalenia charakteru odpadów, zgodnie z wymogami przewidzianymi zwłaszcza w ustawie o odpadach; c) odmówiły wiarygodności specjalistycznej analizie próbek odpadów wykonanej na zlecenie Skarżącej, samemu takiej specjalistycznej oceny nie przeprowadzając. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III. Stanowisko strony przeciwnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. IV. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z obowiązującymi w postępowaniu kasacyjnym zasadami rozporządzalności procesowej oraz związania granicami skargi kasacyjnej, ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając ich bezzasadność. 4. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej – za pośrednictwem powyższych zarzutów – podjął próbę podważenia prawidłowości pozytywnej weryfikacji legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji, wskazując, że powinny one podlegać uchyleniu jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając bezskuteczność kasacyjną powyższych zarzutów oraz pomijając niespójność twierdzeń skargi kasacyjnej na tle treści sądowoadministracyjnej normy odniesienia (zarzut wadliwej oceny "rażących uchybień" organów orzekających w sprawie nie został skorelowany ze wskazaniem właściwego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – sposobu uwzględnienia skargi), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że z jednej strony nie jest prawidłowe stanowisko kwestionujące uznanie za dokumenty urzędowe pism zawierających ocenę specjalistyczną organów Inspekcji Ochrony Środowiska w sprawie kwalifikacji objętych w przedmiotowej sprawie międzynarodowym przemieszczaniem odpadów jako niebezpiecznych, z drugiej zaś – wadliwe jest twierdzenie, że "organy obydwu instancji oparły swe rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumencie zawierającym dokonaną przez WIOŚ 3 września 2019 r. ocenę przewożonego towaru". Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując w tym zakresie ocenę kontrolowanych organów, pomija jednoznaczną treść normatywną art. 76 § 1 k.p.a., z której wynika, że pisma urzędowe organów państwowych (w tym organów administracji publicznej), spełniające określone prawem procesowym wymogi formalne (jako urzędowe oświadczenia woli lub wiedzy), jeżeli tylko zostały sporządzone w zakresie właściwości zadaniowo-kompetencyjnej tych organów, stanowią na mocy fikcji ustawowej wiarygodny dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, chyba że domniemanie to zostanie obalone w drodze przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Ponieważ w niniejszej sprawie pismo organu I instancji z dnia 3 września 2019 r., stanowiące z punktu widzenia wymogu formy czynności procesowej organu adnotację podpisaną przez jego upoważnionych pracowników (zob. art. 72 § 1 k.p.a.), stwierdza, że w dniu kontroli spornego przewozu (3 września 2019 r.) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze dokonał oceny dokumentacji oraz przewożonego towaru oraz jego kwalifikacji jako odpadu niebezpiecznego sklasyfikowanego pod kodem 19 12 06 (drewno zawierające substancje niebezpieczne), o którym mowa w załączniku (pn. Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych) do uchylonego z dniem 6 stycznia 2020 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1923), dlatego wynikający z tego rodzaju procesowego dokumentu urzędowego fakt urzędowej kwalifikacji innego organu nie mógł zostać podważony w inny sposób niż poprzez przeprowadzenie wiarygodnego przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a. Uwzględniając, że strona skarżąca nie podjęła próby obalenia domniemania wiarygodności powyższego dowodu, dalsze twierdzenia przeciwne skargi kasacyjnej w tym zakresie są oczywiście bezzasadne. Strona skarżąca kasacyjnie nie zauważa również, że – niezależnie od stwierdzonej ww. pismem z dnia 3 września 2019 r. oceny Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Zielonej Górze w sprawie klasyfikacji spornych odpadów – organy orzekające w niniejszej sprawie pozyskały także stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ), który w pismach z dnia 11 września 2019 r. oraz z dnia 17 października 2019 r. potwierdził prawidłowość ww. klasyfikacji WIOŚ w Zielonej Górze, uznając, że stanowią one odpady niebezpieczne oznaczone kodem 19 12 06, zgodnie z załącznikiem do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, wydanego na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jednocześnie GIOŚ stwierdził w piśmie z dnia 11 września 2019 r., że świetle przepisów (zob. m.in. art. 3 ust. 1 oraz załącznik IV Część II) uchylonego z dniem 20 maja 2024 r. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 ze zm.; "rozporządzenie nr 1013/2006") poddane kontroli odpady (wyroby drewnopodobne w postaci kawałków płyt wiórowych wyprodukowanych z żywic aminowych, utwardzaczy i środków hydrofobowych, MDF, płyt pilśniowych, zmieszanych z folią, kawałkami tkaniny, kawałkami plastiku, kawałkami metali w postaci blach, gwoździ, i zszywek) należy zakwalifikować jako odpady o kodzie AC170 (ex 440310), a więc odpady "zawierające głównie związki organiczne, które mogą zawierać metale i substancje nieorganiczne". Pisma GIOŚ stanowią także zawierające specjalistyczną ocenę w sprawie klasyfikacji spornych odpadów dokumenty urzędowe, dla których podstawa do przedłożenia w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów niebezpiecznych przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z art. 4 pkt 22 lit. v, art. 93 ust. 1 oraz poz. 4.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym) wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a) i pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z treścią tych ostatnich przepisów Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska, organy Krajowej Administracji Skarbowej, organy Straży Granicznej oraz organy Inspekcji Transportu Drogowego współdziałają w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz zapobiegają nielegalnemu międzynarodowemu przemieszczaniu odpadów, w szczególności przez wymianę informacji i doświadczeń, w tym w zakresie klasyfikacji towarów jako spełniających przesłanki do uznania ich za odpady. Nie ulega zatem wątpliwości, że kontrolowane w przedmiotowej sprawie organy Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) były upoważnione do zwrócenia się do organów Inspekcji Ochrony Środowiska o przedstawienie oceny w sprawie właściwej klasyfikacji spornych odpadów w świetle unijnych i krajowych przepisów dotyczących przemieszczania odpadów. Brak obalenia przez stronę skarżącą domniemania wiarygodności ustaleń i wniosków wynikających z treści ww. dokumentów urzędowych, sporządzonych w przepisanej formie oraz w zakresie działania organów Inspekcji Ochrony Środowiska, na okoliczność klasyfikacji zatrzymanych odpadów zwolnił organy orzekające w niniejszej sprawie z obowiązku poszukiwania i przeprowadzenia dalszych dowodów zmierzających do weryfikacji prawidłowości ww. kwalifikacji. Niewadliwa okazała się także ocena Sądu a quo co do prawidłowości odmowy uznania wiarygodności formalnej przedstawionej przez stronę skarżącą w formie dokumentu prywatnego opinii specjalistycznej (pn. Opinia ekologiczna o właściwościach odpadu w postaci drewna) z dnia 11 grudnia 2019 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości ustaleń i ocen, z których wynika, że przedłożony dokument nie mógł zostać poddany kontroli merytorycznej celem ewentualnego dopuszczenia dowodów weryfikujących prawidłowość ocen wyrażonych w ww. dokumentach urzędowych organów Inspekcji Ochrony Środowiska (np. dowodu z opinii biegłego), albowiem zawarte w nim dane w zakresie czasu i miejsca jego sporządzenia oraz brak wykazania przez stronę skarżącą, czy i w jakich warunkach pozyskała ona próbkę badawczą z partii zatrzymanego towaru (zob. szczegółowe rozważania w uzasadnienia zaskarżonego wyroku, s. 9 i 22), nie pozwalają na stwierdzenie, że opinia ta dotyczy spornych odpadów. Wobec powyższego nie można w sposób uprawniony twierdzić, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organy KAS przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie mogły natomiast zostać poddane merytorycznej ocenie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż w ramach opisu analizowanej podstawy kasacyjnej nie zostały one poddane koniecznej konkretyzacji przez powiązanie ich ze stanem faktycznym i prawnym sprawy oraz przez wskazanie zakresu, formy i istoty błędu kontrolnego Sądu a quo. 5. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 4 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (u.o.) oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). Jakkolwiek z opisu rozważanej podstawy kasacyjnej wynika, że jej celem było zakwestionowanie zarówno wykładni wskazanych w niej przepisów, jak i ich zastosowania, to jednak wadliwa konstrukcja zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego (nie wskazano przede wszystkim istoty błędu interpretacyjnego Sądu Wojewódzkiego oraz postulowanej wersji interpretacyjnej) nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowe odniesienie się do zagadnienia prawidłowej i pełnej interpretacji wskazanych w skardze wzorców normatywnych na tle stanu faktycznego sprawy. Skutkuje to formalnym oddaleniem zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie. Ubocznie należy jedynie wskazać, że – wbrew odmiennemu i błędnemu poglądowi strony skarżącej kasacyjnie – niezależnie od przepisów definiujących warunki uznawania odpadów za odpady niebezpieczne (zob. art. 3 ust. 4 u.o. w zw. z przepisami rozporządzenia Komisji /UE/ nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zastępującego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, Dz.Urz.UE L 365 z 19.12.2014, str. 89 ze zm., oraz rozporządzenia Rady /UE/ 2017/997 z dnia 8 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w odniesieniu do niebezpiecznej właściwości HP 14 "Ekotoksyczne", Dz.Urz.UE L 150 z 14.06.2017, str. 1) – na podstawie art. 4 ust. 3 u.o. minister właściwy do spraw klimatu został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, katalogu odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Jednocześnie w art. 6 u.o. wyraźnie wskazano, że odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7 tej ustawy. Ten ostatni przepis w jego ust. 1 przewiduje, że posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5. Na tle niepodważonego skutecznie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zastosowanie miało wspomniane już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, z którego załącznika wynikało, że drewno zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 12 06), a więc substancje zaklasyfikowane jako stwarzające zagrożenie w wyniku spełnienia kryteriów określonych w częściach 2-5 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającego i uchylającego dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) 1907/2006 (Dz.Urz.UE L 353 z 31.12.2008, str. 1, ze zm.), jest odpadem niebezpiecznym. Z kolei treść art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o. wskazuje jedynie, że przy klasyfikowaniu odpadów uwzględnia się, że pewne ich składniki ze względu na określone właściwości oraz występowanie w stężeniach powyżej wartości granicznych mogą powodować, że odpady danego typu będą uznane za odpady niebezpieczne. Składniki tego rodzaju zostały uwzględnione w załączniku nr 4 do u.o., jednak regulacja ta nie zmienia znaczenia normatywnego postanowień art. 6 i 7 ww. ustawy. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła wiarygodności dokonanej przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska klasyfikacji spornych odpadów jako odpadów objętych kodem 19 12 06 i tym samym nie podważyła prawidłowości ustalonej przez organy podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlatego brak było również podstaw do podważenia prawidłowości zastosowania prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie. W sposób analogiczny należało ocenić nieskonkretyzowany i nieweryfikowalny zarzut błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. 6. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku). ----------------------- 2