II GSK 1026/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 1105/21 w sprawie ze skargi E. GmbH w G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 27 października 2021 r. nr 0801-IOC.5066.8.2021.10.JCR w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 10 marca 2022r., sygn. akt II SA/Go 1105/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi E. w G. (strona skarżąca, skarżąca, strona, spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ) z dnia 27 października 2021 r., nr 0801-IOC.5066.8.2021.10.JCR, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim (NLUCS, organ I instancji) z dnia 30 października 2020 r, w pkt II. umorzył postępowanie administracyjne, w pkt III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej E. w G. kwotę 2.217 zł złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92 c ust 1 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie przez Sąd, że 2 letni termin o którym stanowi art. 92 c ust 1 pkt 3 jest terminem przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy jest terminem przedawnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92 c ust 1 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie przepis art. 92c ust 1 pkt 3 u.t.d., w sytuacji gdy wszczęcie postępowania i nałożenie kary pieniężnej przez organ I instancji nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia, a błędnie zastosowana norma prawna nie wymaga doręczenia ostatecznej decyzji organu II instancji, bowiem w sytuacji rozpoznania sprawy organ ten bada jedynie prawidłowość jej ustalenia i w tym postępowaniu nie dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, która ukonstytuowała się z chwilą doręczenia decyzji organu I Instancji; - art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 145 § 3, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie WIkp. z 29.03.2021 r. znak 418000-COC-1.48.119.2020.8 i umorzeniem postępowania administracyjnego, w wyniku dokonania przez Sąd nieprawidłowej kontroli na skutek wadliwego przyjęcia, że organy działały po upływie terminu określonego w art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte przed terminem przedawnienia i decyzja organu I instancji została doręczona przez jego upływem a organy działały w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej i umorzenie postępowania zamiast oddalenia skargi. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna – jako oczywiście bezzasadna – podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – zgodnie z zasadami rozporządzalności procesowej oraz związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one w sposób oczywisty pozbawione usprawiedliwionych podstaw. 4. Naczelny Sąd Administracyjny – dokonując całościowej i zbiorczej weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych – przypomina skarżącemu kasacyjnie organowi, że rozstrzygnięcie przywołanych w nich wątpliwości interpretacyjnych – niezależnie od ich oczywistej bezzasadności lub pozorności – zostało definitywnie dokonane w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. II GSK 170/23 i brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany wyrażonego w tym przedmiocie stanowiska. W związku z powyższym należy ponownie stwierdzić, że zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., która sugeruje, że przepis ten w rozważanym zakresie, którego treść językowa jest jednoznaczna, jasna i zamknięta ("Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: (...) 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat."), miałby być podstawą rekonstrukcji znaczenia, zgodnie z którym jedynym limitatorem czasowym wykonania kompetencji do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jest moment wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawie, natomiast moment orzekania nie ma znaczenia, chyba że dojdzie do błędnego wszczęcia postępowania, pomimo upływu w momencie wszczęcia okresu ponad 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, jest pozbawiona normatywnych podstaw, stanowiąc nieuprawnioną próbę przeprowadzenia wewnętrznie sprzecznej i niezgodnej z obowiązującym kanonem interpretacyjnym wykładni prawa. Regulacja powyższa, jako mająca charakter kompetencyjny, podlega bowiem zasadzie wykładni restryktywnej, która nie dopuszcza rozszerzania, ograniczania lub modyfikowania jej językowej treści. Nie jest zatem dopuszczalna operacja swoistego uzupełnienia brzmienia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przez wprowadzanie niewyrażonego w jego treści zastrzeżenia, że umorzeniu podlega jedynie postępowanie wszczęte z naruszeniem terminu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, natomiast w razie wszczęcia postępowania przed upływem tego terminu postępowanie to może toczyć się także po jego upływie oraz zakończyć się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Analiza treściowa art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. prowadzi zatem do kategorycznego wniosku, że przepis ten przewiduje dwa odmienne momenty przerwania biegu terminu przedawnienia kompetencji organu do wszczęcia postępowania oraz orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. O ile bieg terminu przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie zostaje przerwany w dniu skutecznego wszczęcia postępowania, przypadającego w okresie przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa, o tyle bieg terminu przedawnienia kompetencji do orzekania przerywa, przypadający również przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia deliktu, dzień wydania orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie co do istoty sprawę w pierwszej lub drugiej instancji. W odniesieniu jednak do obydwu instytucji przedawnienia kompetencji właściwego organu początek oraz koniec biegu terminu przedawnienia jest wyznaczony jednakowo. Termin dwuletni biegnie od dnia ujawnienia naruszenia prawa do dnia upływu dwóch lat od tego dnia, co oznacza, że zarówno organ, który ma zamiar wszcząć postępowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jak i organ, który skutecznie wszczął tego rodzaju postępowanie, są zobowiązane do przestrzegania oraz sankcjonowania – niezależnie od instancji – skutków upływu terminu dwuletniego od dnia ujawnienia naruszenia prawa. Skutki te polegają natomiast na wygaśnięciu kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary lub do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy merytorycznie oraz na powstaniu obowiązku niewszczynania postępowania albo umorzenia postępowania już wszczętego. W pełni uzasadniona jest zatem wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 170/23. Skład orzekający NSA stwierdził zasadnie w przedmiotowej sprawie, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 92a ust. 1 u.t.d., która dokonuje redukcji instytucji przedawnienia kompetencji organu jedynie do czynności wszczęcia postępowania, natomiast obowiązek umorzenia już wszczętego postępowania wiąże z sytuacją, gdy organ wbrew zakazowi wszczęcia postępowania po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa wyda jednak postanowienie o wszczęciu postępowania i bezpodstawnie prowadzi postępowanie. Interpretacja tego rodzaju, niezależnie od nielogicznych i dysfunkcjonalnych założeń stojących u jej podstaw, dodatkowo jest sprzeczna z konstrukcją racjonalności wypowiedzi normatywnych prawodawcy oraz zasadą legalności działania organów władzy publicznej. Przyjmując tok rozumowania organu odwoławczego, należałoby przyjąć, że ustawodawca zakłada już w treści przepisu i czyni przedmiotem bezpośredniej regulacji stany faktyczne, które obejmują sprzeczne z prawem wszczynanie postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, pomimo iż fakt upływu dwóch lat od chwili ujawnienia naruszenia prawa (najczęściej w dniu kontroli i sporządzenia odpowiedniego protokołu) jest obiektywnie weryfikowalny i co do zasady bezsporny. Nie jest także przekonującym i istotnym prawnie argumentem okoliczność, że ustawodawca w przepisach art. 92b ust.1, art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. ustanowił odmienną regulację w zakresie przedawnienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji (kary pieniężnej "nie nakłada się"). Powyższe przepisy stanowią odrębne jednostki redakcyjne oraz dotyczą innych kategorii kar pieniężnych, a ponadto – co jest najistotniejsze – przewidują tylko jeden rodzaj przedawnienia kompetencji, to jest kompetencji do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, natomiast nie regulują kwestii przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie. Trzeba również dostrzec, że terminy przedawnienia przewidziane w art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. są zróżnicowane (2 lata lub 5 lat), a początek ich biegu jest związany z dniem popełnienia czynu. Dalsza argumentacja wspierająca uznaną za błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest pozbawiona istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższymi ustaleniami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ w sprawie, której dotyczy skarga, do ujawnienia naruszenia prawa doszło w dniu 17 lipca 2019 r., natomiast skarżony organ odwoławczy wydał decyzję nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną dopiero 27 października 2021 r., zaskarżona decyzja powinna była uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co zostało następczo uwzględnione przez Sąd a quo, który zastosował przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. 5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2