II GSK 1019/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2835/25 o odrzuceniu skargi S. w R. na czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2835/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. w R. na czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie. Ponadto WSA na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi. Sąd I instancji wskazał, że S. w R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Ministra Zdrowia, polegającą na ocenie projektu objętego wnioskiem nr [...] w ramach konkursu nr [...], dotyczącego wyboru projektów strategicznych w zakresie [...]. Skarżący wniósł o uchylenie przeprowadzonej oceny projektu i przyznanie uprawnienia do otrzymania dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Pismem z dnia 27 października 2025 r. strona skarżąca ustosunkowała się do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę i wskazała na skuteczną możliwość wniesienia skargi na dokonaną ocenę projektu. Podniesiono, że ocena projektu kończy postępowanie konkursowe i jest czynnością rozstrzygającą sprawę co do swej istoty, bowiem na tej podstawie Minister Zdrowia zatwierdza listę rankingową, co skutkuje wydatkowaniem środków publicznych, a w praktyce decyduje również, które podmioty uzyskają dofinansowanie w wyniku rozstrzygnięcia konkursu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. w R., uznając, że zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Analizując kryteria stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność Ministra Zdrowia nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w jego rozumieniu, a zatem nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. WSA przywołał treść art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 1, art. 12, art. 13 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 oraz art. 14 ustawy z dnia 7 października 2000 r. o Funduszu Medycznym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 499; powoływanej dalej jako: ustawa o FM), a także § 7 ust. 1 i 7, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 Regulaminu konkursu i stwierdził, że interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ocena formalna i merytoryczna jest etapem wstępnym, który nie przesądza o tym czy dany wniosek otrzyma dofinansowanie, czy zostanie zakwalifikowany jako projekt rekomendowany do objęcia dofinansowaniem. Następnie wskazał, że w dalszej kolejności przez Ministra Zdrowia jest przygotowywana i zatwierdzana lista rankingowa, która zawiera propozycje projektów według liczby uzyskanych punktów, rekomendowanych do objęcia dofinansowaniem, a ostateczną decyzję w przedmiocie przyznania środków podejmuje Rada Ministrów, o czym stanowi art. 5 ust. 6 ustawy o FM. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero w przypadku podjęcia przez Radę Ministrów decyzji o realizowaniu projektu w ramach programu inwestycyjnego, Minister Zdrowia zawiera z wnioskodawcą umowę na udzielenie dotacji celowej (art. 14 ust. 7 ustawy o FM), natomiast sam wynik konkursu nie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienia do zawarcia umowy. Tym samym, w ocenie WSA, czynność oceny danego projektu nie spełnia przesłanek zakwalifikowania jej jako mieszczącej się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zaznaczył, że ustawa o Funduszu Medycznym nie przewiduje kontroli sądowej ani szczególnych środków ochrony prawnej w zakresie nią objętym, zaś z art. 15 przywołanej ustawy wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo złożenia wniosku o dokonanie ponownej oceny propozycji projektu strategicznego w przypadku, gdy proponowany procent dofinansowania tego projektu wynosi 0. Ewentualna procedura odwoławcza w odniesieniu do wniosków, które nie zostały wprost wyłączone w art. 15 ustawy o FM, może zostać dopuszczona przez Ministra Zdrowia jako organizatora konkursu, pod warunkiem, że taka procedura zostanie przewidziana w regulaminie konkursu. WSA wskazał również, że zgodnie z art. 5 pkt 28 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1370 ze zm.), jednym z działów administracji rządowej, którym kieruje minister, jest zdrowie. Dział zdrowie obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Czynności podejmowane przez Ministra Zdrowia w związku z organizowanym Konkursem, w tym ocena wniosków o dotacje oraz sporządzanie i zatwierdzanie list rankingowych, w tym późniejsze podjęcie przez Radę Ministrów uchwał w sprawie ustanowienia programów inwestycyjnych, stanowią więc prowadzenie polityki wewnętrznej państwa i jako takie nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, trudno uznać, iż sama czynność polegająca na ocenie projektu, jako kolejnym etapie poprzedzającym zatwierdzenie list rankingowanych, mieści się w katalogu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodał przy tym, że po zatwierdzeniu listy rankingowej przez Ministra Zdrowia, wnioskodawca po pierwsze musi złożyć projekt programu inwestycyjnego, a po drugie Rada Ministrów musi podjąć uchwałę o ustanowieniu programu, przy czym Rada Ministrów nie jest związana wnioskiem Ministra Zdrowia. Ustawodawca uzależnił więc przyznanie środków od uchwały podjętej przez Radę Ministrów w sprawie ustanowienia programu inwestycyjnego. Zdaniem WSA, o przyznaniu dofinansowania nie decyduje zatem sporządzana i zatwierdzana przez Ministra Zdrowia lista rankingowa, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o FM. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył S. w R., zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy ocena Projektu jest to czynność niemająca charakteru decyzji lub postanowienia, która została podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do konkretnego podmiotu, mająca charakter publicznoprawny oraz dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa; b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na przyjęcie, że zaskarżona czynność organu administracji publicznej nie jest sprawą administracyjną, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wobec faktu, iż wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie konkurs nr [...] na wybór propozycji projektów strategicznych w zakresie [...], na podstawie ustawy z dnia 7 października 2020 r. o Funduszu Medycznym stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej; c) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i odmówienie rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych, ograniczając w ten sposób bezpodstawnie stronie skarżącej konstytucyjne prawo do sądu; d) art. 1 w zw. z art. 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji przez ich niezastosowanie i dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, tym samym ograniczając Skarżącemu prawo do sądu; e) art. 216 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że organizowanie Konkursu, w tym ocena wniosków o dotacje oraz sporządzanie i zatwierdzanie list rankingowych, które rozstrzygają kwestie wydatkowania kwoty ponad 3.166 mln złotych stanowią politykę wewnętrzną państwa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywa się według zasad ustalonych ustawowo, a zasada kontroli legalności wydatków publicznych stanowi jeden z wyrazów zasady legalizmu w działalności organów administracji publicznej. 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 14 ust. 2 ustawy o Funduszu Medycznym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że czynność Ministra Zdrowia polegająca na ocenie projektu o dofinansowanie nie kończy w tym zakresie postępowania konkursowego, nie jest czynnością rozstrzygającą sprawę co do swej istoty, w sytuacji gdy to na jej podstawie Minister Zdrowia zatwierdza listę rankingową, wskazującą te projekty, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego; b) art. 14 ust. 2 ustawy o Funduszu Medycznym w zw. z § 14 ust. 1 Regulaminu konkursu wyboru projektów strategicznych w zakresie [...], na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia w zw. z § 15 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 7 Regulaminu Konkursu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena formalna i merytoryczna wniosku, nie przesądza czy dany wniosek otrzyma bądź nie otrzyma dofinasowania, w sytuacji gdy z przepisów wprost wynika, że nieprzyznanie przez komisję Konkursową odpowiedniej ilości punktów spowoduje, że wniosek znajdzie się na niskim miejscu na liście rankingowej - nie wskazanym do dofinansowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono mi.in., że końcowa ocena projektu kończy postępowanie konkursowe i jest czynnością rozstrzygającą sprawę co do swej istoty, bowiem na tej podstawie organ zatwierdza listy rankingowe, co skutkuje dalszym wydatkowaniem środków publicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, formalna i merytoryczna ocena Projektu przesądza więc o tym czy dany wniosek zostanie zakwalifikowany jako projekt rekomendowany bądź pozbawiony możliwości dofinansowania. Skoro skarżący uzyskał niedostateczną ilość punktów, by na liście rankingowej zająć miejsce odpowiednio wysokie, został więc pozbawiony możliwości dofinansowania. Podkreślono również, że w rozpoznawanej sprawie – w przeciwieństwie do konkursów ogłoszonych w dniach: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. – organ nie ujawnił punktacji kryteriów, czym uniemożliwił opracowanie wniosków w sposób transparentny, równy i zgodnie z przestrzeganiem zasady jawności. W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA ograniczył stronie prawo do sądu poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, natomiast katalog wyłączenia właściwości sądów administracyjnych określony w art. 5 p.p.s.a. ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany przez przepisy ustaw szczególnych. Za niezrozumiałe uznał, w jaki sposób organ oraz Sąd I instancji – w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ustawy o Funduszu Medycznym – stwierdziły, że w ustawie tej przewidziano wyłączenie kontroli sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie zgodzono się również ze stanowiskiem WSA, że czynności podejmowane przez Ministra Zdrowia w związku z organizowanym Konkursem stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa i jako takie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Podkreślono też, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o FM, Minister Zdrowia zatwierdza listę rankingową ze wskazaniem propozycji, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego, a zatem czynność ta, jak i sama organizacja i prowadzenie konkursu, dokonanie oceny Projektu, zwiększenie alokacji środków w ramach konkursu, wskazują na to, że nie Rada Ministrów lecz Minister Zdrowia decydował w ramach prowadzonego postępowania o tym, jakie podmioty uzyskają dofinansowanie w wyniku rozstrzygnięcia konkursu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, a zatem zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej i wskazujące na naruszenie m.in. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 14 ust. 2 ustawy o Funduszu Medycznym zmierzają do wykazania, że WSA błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżona czynność Ministra Zdrowia, polegająca na ocenie projektu o dofinansowanie złożonego w ramach konkursu, jest podlegającą kognicji sądów administracyjnych czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, w sposób nieuprawniony stronie skarżącej ograniczono konstytucyjne prawo do sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć bowiem należy, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w standardowych postępowaniach administracyjnych, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania organów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1311/24 oraz powołane tam stanowisko doktryny E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Prawo do sądu jest bezspornie jednym z fundamentalnych uprawnień jednostki, mającym swoje źródło zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2), jak i w normach prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Ograniczenie prawa do sądu może zostać oczywiście ustanowione ze względu na inne wartości. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. 60606/11 (LEX nr 1477698), "prawo dostępu do sądu zapewnione w art. 6 ust. 1 Konwencji nie jest bezwzględne i może podlegać ograniczeniom. Te są dozwolone w sposób dorozumiany, jako że prawo dostępu ze swej istoty wymaga uregulowania przez Państwo, które to uregulowanie może być różne w zależności od czasu i miejsca, zgodnie z potrzebami i środkami po stronie społeczeństwa i jednostek. (...) Ograniczenia prawa do sądu są zgodne z art. 6 jedynie wówczas, jeżeli nie ograniczają ani nie zmniejszają dostępu pozostawionego stronie postępowania sądowego w taki sposób lub w takim zakresie, iż sama istota dostępu do sądu staje się upośledzona. Ograniczenia takie ponadto nie będą zgodne z art. 6 ust. 1 Konwencji, jeżeli nie realizują uzasadnionego prawnie celu lub jeżeli nie zachodzi rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty". Stosowanie przepisów ustanawiających takie ograniczenia wprost, bądź z których takie ograniczenia można byłoby wyinterpretować z uwagi na to, że akt normatywny nie przewiduje kontroli sądowej, wymaga od sądu rozważenia, czy chronione w ten sposób wartości przeważają nad konstytucyjnym i konwencyjnym uprawnieniem do rozpatrzenia sprawy przez sąd, zmierzającym do oceny prawidłowości i legalności działań podjętych przez organ administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego dogłębnego rozważenia, z uwzględnieniem aksjologii zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów, zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, co skutkowało nieuprawnionym ograniczeniem wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa jednostki do sądu. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowe postępowanie konkursowe zostało zorganizowane i przeprowadzone przez Ministra Zdrowia, na podstawie przepisów Rozdziału 3 ustawy o Funduszu Medycznym, dotyczących subfunduszu infrastruktury strategicznej. Po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o FM, Minister Zdrowia – w oparciu o kryteria, których istnienie zakłada przepis art. 13 ust. 4 pkt 4 ustawy o FM – dokonał oceny propozycji projektów strategicznych złożonych w ramach konkursu, a następnie przygotował, zatwierdził i opublikował listę rankingową. Już na wstępie rozważań nie powinno ujść uwadze, że zgodnie z literalnym brzmieniem treści art. 13 ust. 1 ustawy o FM, wybór propozycji projektu następuje w drodze konkursu, którego organizatorem jest Minister Zdrowia. Skoro przywołany przepis wprost wskazuje na dokonanie wyboru określonych propozycji projektów po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, w ramach którego dokonywana jest ocena propozycji projektów ze wskazaniem przez Ministra Zdrowia propozycji, dla których będzie możliwe ustanowienie programu inwestycyjnego, to niewątpliwie stwierdzić należy, że dokonana przez Ministra Zdrowia ocena projektu objętego wnioskiem strony skarżącej, złożonego w ramach konkursu nr [...], stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym miejscu należy odnieść się do wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, w uzasadnieniu którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z [24 kwietnia] 2003 r. [o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie], niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...], nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji" (zob. również wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4373/21). W ocenie NSA, powyższe wywody TK mogą znaleźć przełożenie na grunt niniejszej sprawy, w której konkurs został przeprowadzony w oparciu o procedurę określoną w ustawie o Funduszu Medycznym, przy czym rozstrzygnięcie tego konkursu stanowi rozstrzygnięcie innego rodzaju, niż rozstrzygnięcie, w przedmiocie którego wypowiadał się TK – co jednak wynika ze specyfiki i odrębności obu zestawionych ze sobą procedur konkursowych. W myśl przywołanego na wstępie art. 13 ust. 1 ustawy o FM, rozstrzygnięciem konkursu zorganizowanego w oparciu o przepisy ustawy o Funduszu Medycznym jest wybór konkretnych propozycji projektu strategicznego, nie zaś jak w sprawie, w której wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, wybór konkretnej oferty, na którą po tym etapie nastąpi już rozdysponowane środków publicznych w celu realizacji zadań zleconych. Tym niemniej, wybór określonych propozycji projektu, który bez wątpienia jest ściśle powiązany z dokonanymi przez Ministra Zdrowia ocenami tych propozycji oraz ich uszeregowaniem z uwzględnieniem otrzymanych punktów za konkretne kryteria wyboru, stanowi rozstrzygnięcie, które realizuje kompetencję wynikającą z art. 13 ust. 1 ustawy o FM, a dokonana przez organ ocena projektu ma na nie wpływ. Jak stanowi art. 4 ustawy o FM, Minister Zdrowia przeprowadza konkursy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie naboru oraz wyboru projektów. Dokonywana przez Ministra Zdrowia ocena projektu winna być zatem przeprowadzana w oparciu o przywołane zasady gwarantujące transparentność organizowanych konkursów, bowiem w sposób bezpośredni ocena ta przekłada się na przyznane w postępowaniu konkursowym punkty w ramach konkretnych kryteriów wyboru. W konsekwencji uzyskanej liczby punktów, wynikających wszak z dokonanej przez organ oceny propozycji projektu, Minister Zdrowia przygotowuje i zatwierdza listę rankingową przedstawiającą uszeregowane pod względem zdobytych punktów propozycje projektów strategicznych. Nadto, jak wynika z art. 14 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o FM, lista ta zawiera proponowany procent dofinansowania projektu strategicznego oraz proponowaną kwotę dofinansowania w podziale na poszczególne lata realizacji tego projektu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, że ocena projektu nie przesądza jeszcze o tym czy dany wniosek otrzyma dofinansowanie, to za wadliwe należy uznać stanowisko WSA w kwestii tego, że ocena ta nie przesądza czy projekt zostanie zakwalifikowany jako projekt rekomendowany do objęcia dofinansowaniem. Pogląd taki stoi w sprzeczności z treścią art. 14 ust. 2 ustawy o FM, w myśl którego na liście rankingowej Minister Zdrowia wskazuje propozycje projektów, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego. Tym samym należy uznać, że uszeregowana pod względem liczby uzyskanych punktów lista rankingowa sama w sobie stanowi już rekomendację Ministra Zdrowia, a uszeregowanie to stanowi bezpośredni wynik dokonanych ocen projektów. Powyższe wywody mają o tyle istotne znaczenie, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że skarżący zainicjował niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne skargą na dokonaną przez Ministra Zdrowia ocenę jego projektu objętego wnioskiem złożonym w postępowaniu konkursowym, nie zaś skargą na nieotrzymanie dofinansowania. W kontekście przedstawionej argumentacji nie może również ujść uwadze fakt, iż w § 22 ust. 1 Regulaminu Konkursu, tj. w jego Postanowieniach końcowych, wyraźnie wskazano, że po ogłoszeniu listy rankingowej, na zasadach określonych w ustawie o FM, odbywa się procedowanie tych projektów strategicznych, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego. W tak przedstawionych okolicznościach sprawy oraz przyjętej procedurze konkursowej, nie może budzić wątpliwości, że dokonana przez Ministra Zdrowia ocena propozycji projektu powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem wyniki ocen wszystkich projektów zgłoszonych w ramach konkursu kształtują przyszłą listę rankingową, która – co należy jeszcze raz podkreślić – jest uszeregowana od największej do najmniejszej liczby punktów uzyskanych w postępowaniu konkursowym. Jeżeli nadto weźmie się pod uwagę brzmienie art. 15 ustawy o FM, w myśl którego wnioskodawcy nie przysługuje prawo wniesienia wniosku o dokonanie ponownej oceny propozycji projektu strategicznego w przypadku, gdy proponowany procent dofinansowania tego projektu wynosi 0, to należy z całą stanowczością stwierdzić, iż dokonana przez organ ocena, która z powodu niewystarczającej liczby przyznanych punktów uplasowałaby konkretną propozycję projektu w tej części listy rankingowej, która znalazłaby się poniżej progu punktowego, nie podlegałaby żadnej kontroli (ani organu, który byłby zobligowany ponownie ocenić propozycję projektu, ani sądowej), co z kolei mogłoby świadczyć o arbitralności działań organu administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, przepisy omawianego rozdziału ustawy o Funduszu Medycznym określają kompetencje Ministra Zdrowia do przeprowadzenia – w ramach konkursu – procedury wyboru propozycji projektu strategicznego. Przyznane temu organowi uprawnienia nie mogą jednak pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną. Fakt, że czynność Ministra Zdrowia polegająca na ocenie projektu o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną nie oznacza, że nie może ona podlegać kognicji sądów administracyjnych jako inna niż decyzja forma działalności administracji publicznej, określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie to jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem sprawa zainicjowana skargą na czynność w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 891/22; z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 784/22; z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06). W niniejszej sprawie taki związek zachodzi. Podkreślenia bowiem wymaga, że ocena projektu o dofinansowanie - w związku z przyznaniem mu określonych punktów za poszczególne kryteria wyboru, skutkowała umieszczeniem propozycji projektu strategicznego skarżącego na [...] miejscu, z łączną liczbą przyznanych punktów [...], wobec czego propozycja projektu na tle konkurencyjnych wniosków nie spełniała przesłanek do rekomendowania jej do możliwości ustanowienia programu inwestycyjnego. W konsekwencji Minister Zdrowia, w przygotowanej liście rankingowej wyboru propozycji projektów strategicznych, w odniesieniu do propozycji projektu skarżącego wskazał 0% proponowanego dofinasowania. Jak z kolei wynika z przywołanego powyżej § 22 ust. 1 Regulaminu konkursu, dalsze procedowanie w oparciu o przepisu ustawy o Funduszu Medycznym dokonywane jest nad projektami strategicznymi, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego, a którą to możliwość Minister Zdrowia zaznacza w liście rankingowej przy konkretnym projekcie, po uwzględnieniu przydzielonej mu punktacji. Skutkowało to z kolei brakiem możliwości dopuszczenia projektu strony skarżącej do dalszego procedowania. Czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny projektu o dofinansowanie w sposób oczywisty dotyczy zatem praw podmiotu składającego w postępowaniu konkursowym projekt objęty wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji wnioskodawca musi mieć możliwość poddania sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu polegającego na ocenie, gdyż w sposób bezpośredni oddziałuje ona na uprawnienia publicznoprawne jednostki poprzez wyłączenie jej projektu z dalszego procedowania z uwagi na umieszczenie go na liście rankingowej pośród propozycji projektów, na które na pewno możliwość ustanowienia programu inwestycyjnego nie została przez organ przewidziana, co z kolei wyklucza udzielenie jej dofinansowania w przyszłości w ramach tego konkursu zmierzającego do rozdysponowania środków publicznych. Tym bardziej pogląd ten należy uznać za trafny, gdy zważy się, iż prawidłowość przeprowadzonej procedury konkursowej winna zostać oceniona również po myśli regulacji wynikającej z art. 4 ustawy o Funduszu Medycznym, który to przepis konstytuuje zasady przeprowadzania konkursów, a pośród nich wymienia się zasady przejrzystości oraz równego dostępu wnioskodawców do informacji o sposobie wyboru projektów. Mając na uwadze poczynione powyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, a także art. 14 ust. 2 ustawy o Funduszu Medycznym. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone działanie Ministra Zdrowia, polegające na ocenie projektu o dofinansowanie, należało uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska WSA w kwestii tego, że czynności podejmowane przez Ministra Zdrowia w związku z organizowanym konkursem, w tym ocena wniosków o dotacje oraz sporządzanie i zatwierdzanie list rankingowych, a także późniejsze podjęcie przez Radę Ministrów uchwał w sprawie ustanowienia programów inwestycyjnych, stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa i jako takie nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że czynności podejmowane przez organ w ramach prowadzonej procedury konkursowej stanowią działania zmierzające do rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań, a zatem dotyczą sfery finansów publicznych, czyli gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne. Skoro bowiem, w myśl art. 7 pkt 1 ustawy o FM, Fundusz gromadzi środki z przeznaczeniem na dofinansowanie zadania polegającego na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażeniu infrastruktury strategicznej w ramach subfunduszu infrastruktury strategicznej, a jego przychodami są m.in. wpływy z tytułu opłat, o których mowa w art. 95e ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też wpłaty z budżetu państwa przekazywane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w wysokości określonej corocznie w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy /.../ (art. 8 pkt 1 i 2 ustawy o FM), to nieznajdującym oparcia w przepisach prawa jest stanowisko przyjęte przez WSA. Dysponowanie środkami publicznymi oraz – na późniejszym etapie – ich podział na dofinansowanie konkretnych propozycji projektów, których wybór został dokonany po przeprowadzeniu przez organ procedury konkursowej, nie stanowi realizacji polityki wewnętrznej państwa, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę bezpośrednie odesłanie do ustawy o finansach publicznych, zawarte w art. 5 ust. 7 ustawy o Funduszu Medycznym. Stosownie do treści tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do udzielania z Funduszu dotacji celowych i ich rozliczania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, 1844 i 1846) właściwe dla dotacji udzielanych z budżetu państwa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał, o czym stanowi art. 269 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast zwrócone stronie skarżącej w przypadku uwzględnienia przez WSA jej skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 p.p.s.a.