II GSK 1008/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1180/20 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1180/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] września 2020 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oraz stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającego umorzenia postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komendant Powiatowej Policji w Łańcucie (dalej: Komendant) wnioskiem z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm.; dalej: p.r.d.), wystąpił do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent) o skierowanie J.R. (dalej także: skarżący) na badania lekarskie celem przeprowadzenia oceny stanu zdrowia w związku z wypadkiem drogowym z udziałem skarżącego. Jak wynika z wniosku, kierujący samochodem J.R. nie udzielił pomocy ofierze wypadku i oddalił się z miejsca zdarzenia. Zdaniem Komendanta sprawność psychomotoryczna oraz wada wzroku sprawcy wypadku przyczyniły się do tego zdarzenia. Prezydent zawiadomieniem z [...] lipca 2020 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie. W zawiadomieniu, doręczonym skarżącemu [...] lipca 2020 r., zawarto pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia (art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.). Prezydent decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. opisał okoliczności zdarzenia drogowego, zawarł zastrzeżenia dotyczące postępowania i wniósł o jego umorzenie. Prezydent postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 105, art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, ze zm.; dalej: u.k.p.), odmówił umorzenia postępowania. Skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, które decyzją z [...] września 2020 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. J.R. wniósł skargę na tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta z [...] sierpnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Zgodnie z powołanym przepisem badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Sąd zauważył, że powyższe regulacje nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. W związku z tym organ administracji, po otrzymaniu informacji kwestionującej należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie, by ocenić, czy zastrzeżenia te uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione, oznacza przede wszystkim, że są oparte na wiarygodnych podstawach. Organ w ramach prowadzonego postępowania powinien więc dokonać ustaleń, czy są podstawy do skierowania kierowcy na badanie lekarskie. W przypadku ustalenia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, a w braku takich zastrzeżeń umarza postępowanie w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że Prezydent wydał decyzję z [...] sierpnia 2020 r. o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie wniosku Komendanta, który zawierał informację o wadzie wzroku skarżącego, stwierdzoną przez policjanta. Tego typu informacja, bez dodatkowego materiału dowodowego, nie powinna stanowić podstawy skierowania kierowcy na badania lekarskie. Sąd uznał, że oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na wniosku Komendanta, który według twierdzeń skarżącego został wyłączony wraz ze wszystkimi funkcjonariuszami podległej Komendy od prowadzenia sprawy dotyczącej zdarzenia drogowego z udziałem skarżącego ze względu na osobę pokrzywdzonego, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji Prezydent nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na weryfikację informacji zawartych we wniosku. Ponadto WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., bowiem wydał decyzję o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie przed upływem wskazanego w zawiadomieniu 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i ewentualne złożenie wniosków. Oznacza to pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zatem uznał, że Prezydent uchybił normom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalił faktów czy zdarzeń, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2020 r., nie dostrzegło tych nieprawidłowości i utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Prezydent postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. odmówił umorzenia postępowania po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. o skierowaniu skarżącego na badania. Postanowienie to zostało podjęte w sprawie zakończonej decyzją, bowiem zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ był związany uprzednio wydaną decyzją od chwili jej doręczenia. Oznacza to, że postanowienie Prezydenta z [...] sierpnia 2020 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozstrzygało o sprawie zakończonej już decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zarzuciło "(...) obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie dyspozycji (...)" art. 75 ust. 5 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powołanie w petitum skargi kasacyjnej, jako naruszonego przepisu art. 75 ust. 5 pkt 1 u.k.p. zamiast art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywana była właściwa jednostka redakcyjna ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że wnoszące ten środek odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zrzekło się rozprawy, a J.R. nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z uwagi na wady konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych, które uniemożliwiają podjęcie polemiki z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu (por.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopełnienie wskazanych warunków jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Wymienionych wymogów nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna, aby jej granice mogły zostać określone, powinna wskazywać jakie przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z przyczyn procesowych, uznał, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, które pozwoliłoby na weryfikację informacji zawartych we wniosku Komendanta (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) a ponadto skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast wyłącznie "(...) obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie dyspozycji (...)" art. 75 ust. 5 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Strona wnosząca skargę kasacyjną, formułując wspomniany zarzut, nie wyjaśniła jednak jaka była forma (błędna wykładnia/ niewłaściwe zastosowanie) i na czym polegało naruszenie. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazała, że jej autor skoncentrował się na wykazaniu, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał za niezbędne przeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie nie został uzasadniony, co uniemożliwiło jego merytoryczną ocenę. Jak już wspomniano, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W nawiązaniu do dotychczasowych rozważań należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wynika, że sformułowany w treści środka odwoławczego, zarzut naruszenia przepisów ustawy o kierujących pojazdami, zmierza w istocie do zakwestionowania dokonanej przez Sąd oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie podniosło, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, że "(...) organ administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek przeprowadzenia przekonywującego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w konkretnym przypadku zachodzą uzasadnione podstawy faktyczne do skierowania określonego kierowcy na badanie lekarskie, jest nieuprawnione (...)". Powołana argumentacja nie może odnieść oczekiwanego przez stronę rezultatu wobec braku powołania przez autora skargi kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów o charakterze procesowym, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku w płaszczyźnie przestrzegania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera w swej treści (ani w petitum, ani w uzasadnieniu) odniesienia do jakiegokolwiek przepisu postępowania, któremu, zdaniem strony, miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Tymczasem zwalczanie stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych. Kwestionowanie tego stanowiska mogłoby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., natomiast analizowany środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie zwracano uwagę, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z: 18 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 1107/18; 6 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3340/21; 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1813/18 oraz powołane tam orzeczenia; a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 174 Ppsa pkt 12, opubl. LEX/el. 2021). Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało jej oddalenie, na podstawie art. 184 p.p.s.a.