II FSK 694/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Op 437/17 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 21 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 437/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c oraz art.135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej: "p.p.s.a.", po rozpoznaniu skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 21 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z 27 lipca 2017 r. nr [...] 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych występuje jako wierzyciel, a nie jako organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, któremu przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 19 § 4 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię art. 19 § 4 u.p.e.a. polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że z samego brzmienia tego przepisu wynika, że są sytuacje w których Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem, a jest wierzycielem i tym samym przysługuje mu skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. w wyniku uznania, że organy naruszyły art. 61a § 1 kpa, będący podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nakierowana została na wykazanie, że istniały podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania i rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego bowiem Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był legitymowany do zainicjowania tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. 3.2 Na wstępie zaznaczyć należy, że na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie, w myśl art. 18 tejże ustawy, mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a k.p.a. zgodnie z którym po wniesieniu żądania przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest dokonanie oceny formalnej wniesionego żądania, w tym ustalenie czy pochodzi ono od podmiotu posiadającego przymiot strony tego postępowania. W realiach niniejszej sprawy sporne zagadnienie prawne dotyczyło możliwości rozpoznania skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego. Zakreślając ramy prawne dla rozpoznania tego zagadnienia po pierwsze należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 54 u.p.e.a. skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania przysługuje zobowiązanemu. Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Wierzyciel został zdefiniowany w art.1a pkt 13 u.p.e.a. jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Katalog tych podmiotów został uszczegółowiony w art.5 §1 – 2a u.p.e.a. Ponadto dla zidentyfikowania podmiotu (wierzyciela), który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym należy odwołać się do ujętej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. definicji organu egzekucyjnego, tj. organu uprawnionego do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Z kolei art. 19 § 1 u.p.e.a. uszczegóławia, że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2-8. W przepisie art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazano na wyspecjalizowany organ egzekucyjny, jakim jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a który jest uprawniony do stosowania egzekucji w ograniczonym zakresie, tj. z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Powyższe zestawienie przepisów doprowadza do wniosku, że Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może występować w podwójnej roli: wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych. Tym samym w sytuacji gdy Dyrektor oddziału ZUS uprawniony jest do żądania wykonania obowiązków ciążących na zobowiązanych dotyczących należności pieniężnych z tytułu tychże składek i należności pochodnych, a ich dochodzenie odbywa się przy zastosowaniu środków egzekucyjnych do których to stosowania nie jest uprawniony Dyrektor oddziału ZUS, to jego status w tym zakresie ogranicza się do roli wierzyciela. Inaczej rzecz ujmując, w zakresie realizacji środków egzekucyjnych, do których nie jest uprawniony Dyrektor oddziału ZUS, traci on status organu egzekucyjnego. Nie występuje zatem w podwójnej roli, tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego. Skoro w art. 54 § 2 u.p.e.a. ustawodawca przewidział, że wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, a ZUS nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości (art. 19 § 4 u.p.e.a.), to jako wierzyciel jest legitymowany do złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego. 3.3 W realiach niniejszej sprawy ZUS (wierzyciel) wystąpił do naczelnika urzędu skarbowego, jako organu egzekucyjnego uprawnionego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczania takich należności (art. 19 § 1 u.p.e.a.), o zastosowanie wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości. W zakresie realizacji tego środka egzekucyjnego to naczelnik urzędu skarbowego mógł być i był organem egzekucyjnym, a tym samym w postępowaniu dotyczącym realizacji tego środka egzekucyjnego przymiot organu egzekucyjnego utracił Dyrektor oddziału ZUS. 3.4 Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej z powołaniem się na naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 oraz art. 19 § 4 u.p.e.a. Prawidłowo w niniejszej sprawie uznał sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu prowadzonym przez naczelnika urzędu skarbowego służącym zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych występuje jako wierzyciel, a nie jako organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem. Tym samym przysługuje mu skarga na przewlekłość tego postępowania; jako wierzyciel ma prawo zwalczać opieszałość w działaniu organu egzekucyjnego. Argumentów podważających to stanowisko nie można, wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, odnaleźć w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2367 ze zm.), w szczególności w przepisie § 16 tego rozporządzenia. Przepis ten bowiem doprecyzowuje jedynie obowiązki wierzyciela w sytuacji gdy zachodzi konieczność prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden organ egzekucyjny. W konsekwencji nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. 3.5 Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).