II FSK 642/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bogdan Lubiński po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Po 1406/16 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 grudnia 2012 r. r. nr XLII/645/VI/2012 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 20156 r., sygn. akt I SA/Po 1406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. K. (zwanego dalej "Skarżącym") na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 grudnia 2012 r., nr XLII/645/VI/2012 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez tę uchwałę, która w żaden sposób nie ogranicza Skarżącemu wolności działalności gospodarczej, ani nie pozbawia żadnych uprawnień. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną Skarżącego, który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Autor skargi kasacyjnej zarzucił postanowieniu: I) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi, będące wynikiem uznania, że Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje interes prawny w rozumieniu tego przepisu oraz przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), mimo iż Skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, działając na podstawie posiadanego zezwolenia w tym zakresie, zobowiązany jest do stosowania zapisów uchwały, a zatem przepisy te w sposób bezpośredni wyznaczają jego sytuację prawną w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, tj.: - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej "u.u.c.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze ze zm., dalej "u.s.d.g."), poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca działający na podstawie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały określającej maksymalne stawki pobierane za tego typu usługi, mimo iż treść takiej uchwały określa wprost zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez takiego przedsiębiorcę, a nie respektowanie tych przepisów powodować może cofnięcie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 us.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał WSA, Skarżący kwestionując wysokość górnej stawki opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określonej w § 1 zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Poznania stwierdził, że treść uchwały w sposób bezpośredni wpływa na jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Podał także, że interes prawny wywodzi z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., na podstawie którego udzielono mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W piśmie z dnia 3 października 2016 r., Skarżący stwierdził ponadto, że zaskarżona uchwała godzi w podstawową zasadę prowadzenia działalności gospodarczej gwarantowaną przepisami Konstytucji RP, w szczególności zasadę swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Skarżącego, decyzja o podjęciu i prowadzeniu działalności gospodarczej powiązana jest ściśle z opłacalnością prowadzenia tej działalności, ponieważ zarobkowy aspekt prowadzenia działalności jest jej istotą. Wskazując w skardze na nieopłacalność prowadzonej działalności, przy uwzględnieniu określonej w zaskarżonej Uchwale górnej stawki opłaty nie odpowiadającej warunkom rynkowym, skarżący wątpi w sens prowadzenia takiej działalności. Skarżący, w kontekście tak przedstawionego interesu, zwrócił także uwagę na dalej idące konsekwencje z tym związane, a polegające m.in. na tworzeniu się tzw. szarej strefy oraz możliwości nie odebrania nieczystości ciekłych z niektórych nieruchomości. Należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący miał interes faktyczny, który oznacza, że dany podmiot jest zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Niewątpliwie uchwała ma wpływ na sytuację Skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, realizującej usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, jednak przepisy uchwały określają bezpośrednio obowiązki właścicieli nieruchomości, nie zaś Skarżącego Z tego względu są przepisami prawa materialnego, na podstawie których to właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący może prowadzić działalność gospodarczą i jest to zależne od jego woli, a także przeprowadzonej przez niego kalkulacji opłacalności prowadzenia takiej działalności. Uchwała nie ogranicza uprawnień Skarżącego jako przedsiębiorcy. Należy więc uznać, że skoro Skarżący nie wykazał interesu prawnego, to słusznie Sąd skargę odrzucił. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. [pic]