II FSK 474/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie: NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), WSA del. Agnieszka Krawczyk, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 570/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 570/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.K. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej jako "SKO") z dnia 17 sierpnia 2015 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. (dalej jako "Burmistrz") z dnia 4 marca 2015 r. określającą Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do grudnia 2013 r. w kwocie 36 zł. W niniejszej sprawie ustalono bowiem, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości (we wschodniej części działki nr [...]) położonej w C. przy ul. M [...]. Z danych ewidencyjnych i złożonej deklaracji wynikało, że ww. nieruchomość zamieszkuje stale jeszcze jedna osoba. Zgodnie z deklaracją została wybrana metoda jednoczesnego prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz odpadów biodegradowalnych w kompostowniku i zagospodarowania ich we własnym zakresie. SKO wyjaśniło, że w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli ww. nieruchomości za 2013 r. wydana została decyzja kasacyjna tego organu z dnia 30 stycznia 2015 r. Stwierdzono w niej, że organ pierwszej instancji winien ustalić odrębną opłatę dla każdego współwłaściciela zamieszkującego na nieruchomości wraz z określoną dla niego ilością osób zamieszkujących, bowiem niedopuszczalne prawnie jest konstruowanie solidarnej odpowiedzialności. Następnie SKO odwołało się do treści art. 6c ust. 1, art. 6i pkt 1, art. 6m ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6n ust. 1 i art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.c.p.g.", regulujących obowiązki właścicieli i gminy w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także wskazało na zapisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2012 r., zawierającej uregulowania co do sposobu liczenia tej opłaty. Końcowo SKO zaznaczyło, że kwestia dotycząca sporu w zakresie numeru nieruchomości nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W skierowanej do Sądu skardze Skarżący zarzucił zaskarżone decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zapisanie numeru nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżącego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że przedmiotem decyzji SKO było określenie Skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż stosownie do obowiązku wynikającego z art. 6m u.c.p.g., Skarżący złożył deklarację, w której nr [...] oznaczył nieruchomość położoną przy ul. M. w C. Na podstawie operatu nazewnictwa placów i ulic oraz numeracji porządkowej nieruchomości dla gminy C. prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy w C. Burmistrz ustalił, że deklaracja zawiera błędny numer nieruchomości, na której powstają odpady komunalne. Ustalenie to wypełniło przesłankę uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, o których mowa w art. 6o u.c.p.g., wobec czego Burmistrz wydał decyzję, w której określił Skarżącemu kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Sądu, opłatę tę prawidłowo wyliczono jako iloczyn ilości osób zamieszkujących nieruchomość i stawki opłaty miesięcznej, stosownie do § 1 ww. uchwały Rady Miejskiej w C. Zasadnie też, w ocenie Sądu, przy uwzględnieniu danych zawartych w deklaracji, Burmistrz przyjął stawkę 6 zł wynikającą z § 2 ust. 3 tej uchwały. Następnie Sąd podał, że Skarżący nie czynił zarzutów w powyższym zakresie. Twierdził natomiast, że decyzja ta jest błędna w zakresie numeru nieruchomości położonej przy ul. M. w C. Skarżący podnosił bowiem, że w decyzji powinien być wpisany nr [...] nieruchomości, a nie [...]. Sąd wyjaśnił zatem, że stosownie do art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.g.k.", ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. Sąd odwołał się też do treści art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) i ust. 5 u.p.g.k. i na tej podstawie wywiódł, że w przypadku sprzeczności między numerem nieruchomości wskazanym w deklaracji a numerem, jaki wynika z operatu nazewnictwa placów i ulic oraz numeracji porządkowej nieruchomości dla Gminy C. prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy w C., wiążący jest dla organu numer wynikający z tego drugiego źródła. Podkreślił bowiem, że wpisany tam numer został ustalony przez kompetentny do tego organ władzy publicznej oraz że u.p.g.k. nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że dopuszczalny jest wniosek o zmianę numeru porządkowego, a przed rozstrzygnięciem w tej sprawie organ winien dokonać analizy przedstawionych przez wnioskujących danych i dokumentów. Z całą stanowczością stwierdził jednak, że nie służy temu postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodał, że badając prawidłowość decyzji w tym zakresie Sąd władny jest jedynie ocenić, czy prawidłowo organ ustalił numer nieruchomości korzystając w tym zakresie ze stosownej ewidencji. W skardze kasacyjnej Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.c.", poprzez pominięcie dowodów w postaci wyroków sądów powszechnych, załączonych do akt sprawy - naruszenie przepisów postępowania; 2) przepisów Rozdziału 3 i 3a u.c.p.g., poprzez akceptację kierowania przez organ pierwszej instancji decyzji dotyczącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na adres właściciela nieruchomości, której opłata dotyczy, niezgodny z zapisami w umowach kupna - aktach notarialnych - tej nieruchomości. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza kierowana była na adres - C., ul. M. [...], podczas gdy Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w C. przy ul. M. [...], co potwierdzają zapisy w aktach notarialnych, a on sam od dłuższego czasu domaga się naprawienia ww. błędu. Stwierdził także, że skoro przepisy u.c.p.g. jako adresata decyzji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazują właściciela nieruchomości, to decyzja ta winna być kierowana do właściciela nieruchomości na jego prawidłowy adres zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. W świetle postanowień art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w nieprawidłowym formułowaniu i uzasadnianiu zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Analizowana skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem poddać ocenie ten jej zarzut, w którym Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji pominięcie załączonych do akt sprawy dowodów w postaci wyroków sądów powszechnych, tj. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny, a to z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś ustalenie numeru nieruchomości, na której odpady te powstają. Będąca przedmiotem sporu pomiędzy mieszkańcem nieruchomości a organami administracji kwestia rzeczonego numeru, pozostaje zatem poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie. Stąd też powołane wyroki sądów powszechnych, mające potwierdzać, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w C. przy ul. M. [...] a nie [...], nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Nadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 u.p.g.k., ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy, zaś w myśl art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) tej ustawy, ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi. Z kolei stosownie do art. 47a ust. 5 u.p.g.k., to wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Tym samym podkreślenia wymaga, że wobec sprzeczności pomiędzy numerem nieruchomości wskazanym w deklaracji, którą zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 6m u.c.p.g. złożył Skarżący, a numerem wynikającym z operatu nazewnictwa placów i ulic oraz numeracji porządkowej nieruchomości dla Gminy C. prowadzonego przez Urząd Miasta i Gminy w C., wiążący dla organu był numer wynikający z tego drugiego źródła. Numer ten został bowiem ustalony przez kompetentny do tego organ władzy publicznej. Z treści art. 47a ust. 5 u.p.g.k. wynika ponadto, że dopuszczalny jest wniosek o zmianę numeru porządkowego, a przed rozstrzygnięciem w tej sprawie organ winien dokonać analizy przedstawionych przez wnioskujących danych i dokumentów. Z całą stanowczością jednak należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie służy temu postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd badając prawidłowość decyzji w tym zakresie władny jest jedynie ocenić, czy prawidłowo organ ustalił numer nieruchomości korzystając w tym zakresie ze stosownej ewidencji. I tak też Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uczynił. Mając na względzie poczynione na wstępie uwagi odnośnie do wymogów, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, należy stwierdzić, że nie spełnia minimalnych standardów określoności podstawy kasacyjnej zarzut polegający na wskazaniu jako naruszonych przepisów Rozdziału 3 i 3a u.c.p.g. Aby skutecznie zarzucić naruszenie ww. przepisów należało bowiem wskazać, nie tylko który z nich został naruszony, ale również wykazać - w odniesieniu do poszczególnych przepisów Rozdziału 3 i 3a u.c.p.g. - na czym to naruszenie polegało. Brak wskazania, które przepisy Rozdziału 3 i 3a u.c.p.g. i w jaki sposób zostały naruszone, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak ujętego zarzutu ze względu na związanie podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.