II FSK 3488/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Ewa Radziszewska - Krupa, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Jo. W. i Ja. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Łd 371/14 w sprawie ze skargi Jo. W. i Ja. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2007 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Jo. W. i Ja. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Jo. W. i Ja. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za rok 2007. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. ostateczną decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r. ustalił na kwotę 18.746 zł wysokość zobowiązania skarżących w podatku od nieruchomości za rok 2007 od nieruchomości położonej w Ł., przy ul. D. [...], obejmującej prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz prawa własności posadowionych na nim budynków. Dnia 22 lipca 2013 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), powołując się na brak uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. (II CKN 1155/00), którym przesądzono, że umowa sprzedaży skarżącym prawa użytkowania wieczystego była nieważna. Jako nowe dowody w sprawie wskazano: zawiadomienie Prokuratury Rejonowej Ł. [...] z dnia 1 lipca 2013 r. o wszczęciu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników państwowych, poprzez poświadczenie nieprawdy w decyzjach administracyjnych, odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla opodatkowanej nieruchomości z dnia 1 września 1992 r., decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. [...] w Ł. z dnia 30 listopada 1976 r. w sprawie przekazania nieruchomości Z. [...] w Ł., decyzję Wojewody Ł. z dnia 26 marca 1992 r. stwierdzające nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu przez Z. [...] w likwidacji oraz zawiadomienie z dnia 17 lipca 2013 r. o zajęciu wynagrodzenia skarżącej. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2007, a następnie decyzją z dnia 3 stycznia 2014 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, wskazując, że wymienione przez skarżących przesłanki nie wystąpiły, a podstawę wymiaru podatku od nieruchomości na mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, gdzie skarżący są wpisani jako wieczyści użytkownicy nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 21 lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., stwierdzając brak przesłanek, o jakich mowa w art. 240 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 7 O.p. Skarżący nie wykazali bowiem, ażeby dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności były sfałszowane (pkt 1) - zawiadomienie o wszczęciu śledztwa nie jest orzeczeniem stwierdzającym fałszerstwo - lub żeby fałszerstwo dowodu było oczywiste, ażeby decyzja ostateczna została wydana w wyniku przestępstwa (pkt 2), ażeby skarżący nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (pkt 4), ażeby wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody (pkt 5) oraz ażeby decyzja ostateczna została wydana na podstawie innej decyzji, którą następnie uchylono lub zmieniono. Z przedstawionych przez skarżących dokumentów przymiot nowości mają tylko zawiadomienia o wszczęciu śledztwa oraz o zajęciu wynagrodzenia, ale ani nie istniały one w dniu wydania decyzji ostatecznej, ani nie są dla sprawy istotne. Natomiast wyrok Sądu Najwyższego, na który skarżący się powołują, nie został wydany w sprawie, której przedmiotem byłoby ustalenie nieważności umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucili niezastosowanie art. 233 § 1 pkt 2 i art. 233 § 3 O.p. w związku z art. 240 § 1 pkt 2 O.p. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., wydanej w trybie wznowienia postępowania, a także ostatecznej decyzji wymiarowej. Zarzucili, że jakkolwiek Sąd Najwyższy nie wydał wyroku w sprawie ustalenia nieważności umowy, niemniej ocenił ją jako bezwzględnie nieważną i takiej samej ocenie podlega ona w każdym innym postępowaniu. Skoro skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego na podstawie czynności prawnej obciążonej wadą bezwzględnej nieważności, stan nieważności datuje się od początku, to jest od chwili dokonania nieważnej czynności i powinien być w każdym postępowaniu brany pod uwagę z urzędu przez organy stosujące prawo, w tym sądy administracyjne; bezwzględną nieważnością dotknięty jest zatem także wpis w ewidencji gruntów i budynków, będący podstawą wymiaru podatku. Nadto podnieśli, że wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu, a nie na wniosek, gdyż we wniosku jako podstawę wznowienia wskazano wyłącznie art. 240 § 1 pkt 5 O.p., a organ podatkowy dodatkowo zbadał, czy występują okoliczności wymienione w art. 240 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 i pkt 7 O.p., choć nie mógł wyjść poza podstawy zakreślone we wniosku. Zauważyli, że nieruchomość stanowiąca przedmiot opodatkowania, dnia 27 maja 1990 r. z mocy prawa stała się własnością Gminy Ł., ale decyzją z dnia 26 marca 1992 r., której ważność Sąd Najwyższy zakwestionował, została oddana w użytkowanie wieczyste Z. [...]; decyzja ta była podstawą sporządzenia aktu notarialnego z 23 grudnia 1993r., którym likwidator Z. [...] sprzedał skarżącym prawo użytkowania wieczystego gruntu. Działanie takie wyczerpuje znamiona oszustwa dokonanego w celu uzyskania nienależnej korzyści majątkowej znacznej wartości i aby to stwierdzić orzeczenie sądu nie jest konieczne; ponadto na skutek wpisu w ewidencji gruntów i budynków, którego dokonanie wyczerpuje znamiona poplecznictwa, zostali bezzasadnie zobowiązani do świadczenia na rzecz gminy podatku od nieruchomości. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że o popełnieniu przestępstwa, którego wynikiem miała być decyzja (art. 240 § 1 pkt 2 O.p.), winien orzec sąd karny, a brak podstaw do uznania, że sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste (art. 240 § 2 O.p.), gdyż wyrok Sądu Najwyższego, na który powołują się skarżący, nie był wydany w postępowaniu karnym, ale w sprawie o odszkodowanie i eksmisję. Związku pomiędzy potencjalnym popełnieniem przestępstwa a będącą jego wynikiem decyzji nie tworzy także wszczęcie przez prokuraturę śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez urzędników państwowych, ponadto zawiadomienie o wszczęciu śledztwa nie jest orzeczeniem sądu stwierdzającym popełnienie przestępstwa. Przeciwko możliwości uznania oczywistości popełnienia przestępstwa przemawia też okoliczność, że. podstawę decyzji ostatecznej stanowił wpis w ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, dokonany na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, która stanowiła także podstawę dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych, co oznacza, że ani notariusz, ani sąd wieczystoksięgowy, nie dostrzegli wady prawnej zawartej umowy, a ostatecznie stwierdził to dopiero Sąd Najwyższy. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o jego uchylenie w części i stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 28 października 2013 r. i o odrzucenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lutego 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 3 stycznia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz stwierdzenie naruszenia art. 2, art. 7, art. 30, art. 38, art. 40, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 2, art. 3, art. 6.1 i art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, gdy zastosowania nie ma: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 § 1 P.p.s.a., umożliwiające uchylenie się od zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. do postanowienia Prezydenta Miasta z 28 października 2013 r., w związku z art. 247 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, art. 217 § 1 pkt 6, art. 214 O.p. oraz uchylenie się od zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. przez naruszenie art. 2, art. 7, art. 30, art. 38, art. 40, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 3, art. 6.1, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji, art. 120, art. 121 i art. 128 O.p. w związku z niezastosowaniem art. 134 i art. 135 § 1 P.p.s.a., umożliwiającym uchylenie się od zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. do postanowienia Prezydenta Miasta z 28 października 2013 r. w związku art. 247 § 1 pkt 2, 3, 5, 6, art. 217 § 1 pkt 6 i art. 214 O.p. oraz uchylenie się od zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że postanowienie o wznowieniu postępowań wydano przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzji ostatecznej, umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w podatku od nieruchomości. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowiła okoliczność, że skarżący nie byli stroną postępowania, a a uzasadniając umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadniono zastosowania art. 208 § 1 O.p. Ponieważ decyzje o wznowieniu postępowania wydano po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie stwierdzenia nieważności, organ podatkowy był zobligowany do umorzenia wznowionych postępowań, na mocy art. 208 § 1 O.p., co skutkowało uznaniem wszystkich podjętych czynności za niebyłe. Brak umorzenia skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w przedmiocie wznowienia. Ponadto brak pouczenia w postanowieniu w przedmiocie wznowienia o prawie zaskarżenia go do sądu administracyjnego rażąco narusza art. 217 § 1 pkt 6 O.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi została powinien zgodnie z art. 134 i art. 135 § 1 P.p.s.a. objąć przedmiotem rozpoznania to postanowienie i stwierdzić jego nieważność oraz odrzucić skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł., jako wydane w nieistniejących postępowaniach, zwłaszcza, że Sądowi znany był z urzędu fakt nieistnienia decyzji podatkowej, która w ocenie skarżących istnieje, ale jest bezprzedmiotowa. Skarżącym zadawane są cierpienia o takim stopniu dolegliwości, że mogą być rozpatrywane w kategoriach naruszenia art. 30, art. 38, art. 40 Konstytucji RP i art. 2 i 3 Konwencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przepis ten określa więc zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, która polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. – a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Może zatem zbadać tylko zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej, nie może natomiast w żadnym zakresie ich uzupełniać bądź rekonstruować. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konstrukcja skargi kasacyjnej skarżących nie jest prawidłowa, co w istotnym stopniu ogranicza możliwość odniesienia się do postawionych w niej zarzutów, zwłaszcza, że jej uzasadnienie nie zawiera ich należytego rozwinięcia i wyjaśnienia, na czym polegało zarzucane naruszenie prawa; w szczególności i przede wszystkim nie zawiera ono powiązania postawionych zarzutów ze stosowanym w sprawie przez organy podatkowe jednym z przepisów zawartych w art. 240 § 1 O.p. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje ponadto, że zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący utożsamiają z brakiem ostateczności decyzji, co do której sami uruchomili tryb postępowania odnoszący się tylko do decyzji ostatecznych, a więc uznając ją za ostateczną. Z kolei uznanie, że postępowanie wznowieniowe powinno być umorzone na podstawie art. 208 § 1 O.p., wynika z błędnego przeświadczenia o wadliwości postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, co Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2016 r. (II FSK 2254/14). Z tego też wyroku wynika, że błędne jest przeświadczenie skarżących, że nie istnieje decyzja ustalające ich zobowiązanie w podatku od nieruchomości – przeciwnie, ustalająca to zobowiązanie decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie tylko istnieje, ale na mocy art. 128 O.p. jest ostateczna, ponieważ skarżący nie złożyli od niej odwołania. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w rozpoznawanej sprawie orzekał w przedmiocie legalności decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, to zarzuty skargi kasacyjnej powinny bezpośrednio dotyczyć tego trybu postępowania. Dlatego rozważania dotyczących innych postępowań, prowadzonych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i wpływu bezprzedmiotowości tych postępowań na postępowania prowadzone w trybie wznowieniowym, w istocie są bezprzedmiotowe i nie mogą doprowadzić do zamierzonego skutku procesowego. Również sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 2, art. 7, art. 30, art. 38, art. 40, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, Konstytucji RP oraz art. 2, art. 3, art. 6. 1, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji, jak również ich uzasadnienie, w zasadzie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do nich. Skarżący upatrują bowiem naruszenia wymienionych przepisów w świadomym utrzymywaniu stanu naruszającego ich prawa podmiotowe przez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów, których naruszenie bezzasadnie zarzucają w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej – to jest art. 247 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 O.p. w związku z art. 208 § 1 O.p. oraz w związku z art. 217 § 1 pkt 6 i art. 214 O.p. – wobec wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Warto jednak podkreślić, że z zasady trwałości decyzji ostatecznej, przewidzianej w art. 128 O.p., wynika domniemanie jej mocy obowiązującej i jej zgodności z prawem, a obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w jednym z trybów przewidzianych przez prawo - bądź przez wznowienie postępowania (art. 240-246 O.p.), bądź przez stwierdzenie nieważności decyzji (art. 247-252 O.p.), bądź przez uchylenie w całości lub w części decyzji ostatecznej, dotkniętej innymi wadami niż w trybach wyżej określonych (art. 253-256 O.p.). Ponadto należy zauważyć, że postanowienie o wznowieniu postępowania podatkowego wydano na wniosek skarżących i zgodnie z tym wnioskiem, a jego merytoryczna treść sprowadzała się do uznania, że wznowienie postępowania jest formalnie dopuszczalne (art. 243 § 1 O.p.). Na byt tego postanowienia nie ma żadnego wpływu okoliczność, że skarżący wcześniej wystąpili o stwierdzenia nieważności decyzji, której uchylenia w wyniku wznowienia postępowania się domagali, a następnie wniosek o stwierdzenie nieważności cofnęli, co spowodowało umorzenie postępowania w tym trybie nadzwyczajnym. Nawet gdyby poddać skargę kasacyjną modyfikacji, polegającej na wyodrębnieniu z podstaw kasacyjnych tych przepisów, które można odnieść do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, jak również uzupełnić argumentację o wykazanie istotnego wpływu naruszeń prawa procesowego i materialnego na wynik sprawy – co w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. nie jest dopuszczalne - to i tak nie mogłoby to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem egzekwowanie ostatecznych decyzji podatkowych, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przez uprawnione do tego organy i we właściwych procedurach, nie oznacza naruszenia konstytucyjnych wolności i praw wymienionych w art. 30, art. 38, art. 40, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, ale jest wyrazem stosowania wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Dodatkowo stwierdzić też należy, że skarżący nie wykazali, że zaskarżony wyrok, rozstrzygając o legalności decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie podatku od nieruchomości, doprowadził do naruszeń w sferze ich wolności i praw osobistych, jak: prawo do życia, zakaz tortur, ochrona prawa własności, prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez organy władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy podatkowe po wznowieniu postępowania na wniosek skarżących wydały decyzje, w których wyjaśniły przesłanki odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., co wyklucza także możliwość uwzględnienia któregokolwiek z zawartych w niej wniosków. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.