II FSK 311/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka Sędziowie NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca) NSA Bogdan Lubiński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] "S." w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 652/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] "S." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1.1. Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 652/16 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia 7 marca 2016 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 2.1. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik Spółdzielni wywiódł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 187 i art. 191 ustawy Ordynacja podatkowa z dnia 29.08.1997 r. (Dz. U. z 2015 poz. 613, dalej zwana: "Ordynacja podatkowa") poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy należało ją uwzględnić, wobec przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez SKO na skutek czego WSA błędnie przyjął, że zachodzi ustawowa przesłanka do wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych ("uzasadnione wątpliwości" w rozumieniu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2016 poz. 250 ze zm., dalej zwana: "u.c.p.g.") - gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a zwłaszcza zdjęcia zgromadzonych odpadów nie umożliwiają identyfikacji daty, identyfikacji miejsca ich wykonania, ani zawartości worków z odpadami i gdy zdjęcia te nie dotyczą skarżącego, gdy raporty S. S.A. nie są wiarygodne bo wewnętrznie sprzeczne i niespójne oraz gdy oględziny przeprowadzone w lipcu 2015 r. dowodzą, że strona skarżąca w poszczególnych miesiącach objętych zaskarżonym wyrokiem dochowała wymogu selektywnego zbierania odpadów na przedmiotowej nieruchomości; WSA wyprowadził zatem nielogicznie wnioski przeciwne (niekorzystne dla strony skarżącej) w stosunku do wyniku postępowania dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi gdy należało ją uwzględnić, wobec braku podjęcia przez SKO (a wcześniej przez organ I instancji) wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, t.j. gdy w szczególności nie zostały ustalone: 1. kryteria oceny przez pracownika S. S.A. kiedy wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, 2. procedury przeszkolenia w tym zakresie pracownika S. S.A., 3. procedury i standardy w zakresie gromadzenia, przechowywania i archiwizacji danych w S. S.A., obiegu informacji (dotyczy wykonanych zdjęć, obserwacji i wniosków ujmowanych następnie w raportach S. S.A.) na skutek czego nie ustalono kto, kiedy, na jakiej podstawie i zasadzie kwalifikował zawartość pojemnika z odpadami jako zgromadzonymi selektywnie bądź z brakiem zachowania wymogu selektywnego zbierania odpadów; powyższe naruszenie prowadziło WSA do błędnego przekonania, że skarżący nie dopełniał obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów, że zachodziły warunki określone w art. 9f u.c.p.g. do powiadomienia o tym Gminy B., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 121 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi gdy należało ją uwzględnić, wobec naruszenia zasady przez SKO prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; skarżący nie mógł reagować na bieżąco ani nie ma jak odnieść się do zarzutów organu administracji zgłoszonych przez ten organ po upływie nawet kilkunastu miesięcy od rzekomego zdarzenia; - art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach o sygn. akt: I SA/Gl 269/16, I SA/Gl 247/16, I SA/Gl 242/16 co skutkowało, tytułem ilustracji, brakiem odniesienia się przez WSA do zarzutów skarżącego odnośnie sprzeczności i braku spójności danych zawartych w raportach S. S.A., w tym również co do ilości 11 pojemników na nieruchomości cudzej w porównaniu do nieruchomości skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6o, art. 4, art. 4a u.c.p.g. w związku z art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi gdy należało ją uwzględnić przez przypisanie przez WSA organom obu instancji kompetencji do zastępowania prawodawcy i samodzielnego określenia kryterium kiedy wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, tj. poprzez oddalenie skargi gdy naruszona została zasada legałizmu, gdy kryterium wymogu selektywnego zbierania odpadów zostało określone po raz pierwszy w decyzji organu I instancji i gdy wcześniej wymóg ten nie był skarżącemu znany, zatem nie mógł się skarżący do niego stosować i gdy taki "wymóg" nie wynika z istniejącego przepisu prawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 4 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21 ze zm., zwana dalej: "ustawa o odpadach") oraz art. 9e ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. przez przyjęcie, że dotyczą one skarżącego i regulują jego sytuację prawną; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6o u.c.p.g. przez oddalenie skargi gdy wobec braku "uzasadnionych wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracjach za poszczególne miesiące od maja 2014r. do grudnia 2014r. włącznie co do selektywnego zbierania odpadów nie zachodziła przesłanka do wydania zaskarżonych decyzji w obu instancjach, gdy WSA powinien wadliwe decyzje administracyjne usunąć z obrotu prawnego a postępowanie prowadzące do ich wydania umorzyć. 2.2. Po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej organowi nie zażądał on przeprowadzenia rozprawy. 2.3. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. 4.2. Ze względu na sposób jej sporządzenia należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to wymóg materialny, który nie podlega usunięciu na stosowne wezwanie przewodniczącego, o którym stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek formalnie rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie, lecz w zdecydowanej większości odbiega ono od treści formułowanych zarzutów. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym ostatnim przypadku niezbędne jest wykazanie w każdym ze stawianych zarzutów procesowych, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, publ. LEX nr 179971; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Z najdalej posuniętej ostrożności Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ten postulat spełni, ale tylko w takim zakresie w jakim da się wyinterpretować, że stawiany zarzut ma swoje uzasadnienie. Podnieść także należy, że skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez Sąd I instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Z tej przyczyny podnoszone w niej zarzuty, aby były skuteczne, muszą przede wszystkim wskazywać na uchybienia Sądu, a nie organów, co wynika z art. 173, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podlegają uzupełnieniu i czynią podniesiony w ten sposób zarzut nieskutecznym. 4.3. Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (podobnie jak zawarta w art. 151 tej ustawy) jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia. Powiązanie zaś tego zarzutu z naruszeniem przez SKO art. 187 Ordynacji podatkowej (bez wskazania jednostki redakcyjnej), art. 191 Ordynacji podatkowej w sytuacji "gdy raporty SITA nie są wiarygodne bo wewnętrznie sprzeczne i niespójne" (pkt 1a), w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej, wobec braku podjęcia przez SKO wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez nie ustalenie zasad jakie obowiązują przy zatrudnianiu pracowników w S. S.A i gromadzeniu i obiegu dokumentów (pkt 1b) nie jest związane z naruszeniem przepisów postępowania, które w ocenie Skarżącej, zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zauważyć przy tym wypada, że nie wiadomo w istocie, czy dalsze argumenty podniesione w ramach tego zarzutu dotyczą w ogóle postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, czy też odnoszą się do organu administracyjnego. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy np. w oparciu o wyniki postępowania w innych sprawach tj. wskazanych w skardze kasacyjnej I SA/Gl 269 /16, I SA/Gl/247 /16 i I SA/Gl 242/16, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy. W ocenie NSA, nie do zaakceptowania jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, że "WSA nie przeprowadził prawidłowo kontroli działalności organów administracji zarówno na etapie postępowania prowadzącego do wydania decyzji jak i, w konsekwencji, wydania samej zaskarżonej decyzji SKO". Sąd I instancji wskazując bowiem w motywach uzasadnienia na dowody zgromadzone w sprawie oraz dokonując ich oceny (str. 19 – 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a której autor skargi kasacyjnej skutecznie nie zakwestionował, prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ wydana na podstawie m.in. art. 6o i art. 6q u.c.p.g oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej oraz uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej decyzja SKO w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w Bielsku Białej przy ul. Zwierzynieckiej 28 za wymienione miesiące nie naruszała prawa. 4.4. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wymienionym w pkt 1 d), uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 ww. ustawy dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział Sąd I instancji. Jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych lub konstrukcyjnych wad uzasadnienia. W skardze kasacyjnej w motywach zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że "kontrola zaskarżonego wyroku WSA jest utrudniona skoro Sąd oparł rozstrzygnięcie (...) na wynikach postępowania w trzech innych cudzych sprawach" (s. 5). Po pierwsze, jak już wyżej wskazano tego rodzaju wady nie można zwalczać za pomocą zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/14, publ. LEX nr 2036003). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy tak interpretować, że wystarczy, gdy z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. 4.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 skargi kasacyjnej należy podkreślić, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych, w których nie wskazano czy zarzuty dotyczą błędnej wykładni, czy też błędnego zastosowania wymienionych konkretnych przepisów, które zdaniem autora środka odwoławczego zostały naruszone przez WSA w Gliwicach oraz brak należytego uzasadnienia poszczególnych podstaw kasacyjnych skutkuje tym, że takie zarzuty skargi kasacyjnej nie poddają się pełnej kontroli sądu kasacyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd w zaskarżonym wyroku poprzez sformułowanie w petitum skargi kasacyjnej określonego zarzutu, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu prawa materialnego i właściwą jego subsumcję. NSA nie miał możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku, bowiem wniesiony środek odwoławczy, mimo że sporządzony przez radcę prawnego nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. 4.6. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.