II FSK 2131/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędziowie: NSA Stanisław Bogucki, NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1121/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1121/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") oddalił skargę J. J. (dalej: "Skarżący") na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO") z dnia 1 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że Skarżący w dniu 3 lutego 2015 r. złożył wniosek o umorzenie zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, motywując wniosek tym, że jest osobą schorowaną. Do wniosku zostały dołączone jedynie faktury na zakup lekarstw oraz karta pobytu w NZOZ. Mimo wezwania z dnia 16 lutego 2015 r. o doręczenie dowodów obrazujących sytuację finansową, Skarżący tego nie uczynił. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż Skarżący posiada nieruchomości gruntowe: dz. nr [...]. Wójt Gminy W. (dalej: "organ I instancji") odmawiając umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 70,00 zł, podkreślił, iż Skarżący, pomimo wezwania nie przedłożył żadnych dokumentów i oświadczeń wskazujących na jego sytuację majątkową, finansową i rodzinną. Po rozpoznaniu odwołania, w ramach kontroli instancyjnej, SKO stwierdziło, iż odwołanie Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Do opłat stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, z wyłączeniem art. 67(3), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Przepis art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "o.p.") odsyła w sprawach dotyczących niepodatkowych należności budżetowych do stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej – m.in. art. 67a, przy czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej mające zastosowanie w sprawie umorzenia należności nie przewidują obligatoryjnego jej umorzenia, może to nastąpić w przypadku, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Jest to uznaniowa decyzja organu, właściwego do rozpatrzenia wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną decyzji. Jednocześnie zaznaczono, że skarżona decyzja ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Uzasadnienie decyzji uznaniowej zawiera wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz procesu decyzyjnego organu. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które były podstawą wydania decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji omówił podstawę prawną decyzji, oraz dołożył należytej staranności w ocenie stanu majątkowego odwołującego się w oparciu o dokumenty, które posiadał. W skardze wniesionej do WSA, Skarżący wskazał na swoją sytuację zdrowotną, wskazał na otrzymywanie renty inwalidzkiej w wysokości 800 zł lub 1800 zł (pismo odręczne, nieczytelne), na posiadane działki i wskazał, iż przedłoży wszystkie dokumenty, jak "trzeba będzie". Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu sprecyzował, że zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 122 w zw. z art. 187 § 1 o.p., poprzez brak przedsięwzięcia wszelkich kroków dla zgromadzenia niezbędnych materiałów dowodowych do rozpatrzenia sprawy, a także naruszenie art. 121 w zw. z art. 210 § 4 o.p., poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku WSA zauważył, że podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 67a § 1 pkt 3 o.p. WSA między innymi wskazał, że organy podatkowe dysponują też pewnym marginesem swobody w odniesieniu do wykładni pojęć ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Wymienione zwroty normatywne nie mają bowiem stałego zakresu treści, lecz tworzą zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji podatnika występującego z wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowych. Sformułowana w sposób ogólny treść art. 67a § 1 o.p., w którym ustawodawca używa pojęć nieostrych, nie pozwala na stwierdzenie, że istnieje ściśle określony katalog przesłanek, okoliczności, zdarzeń, czy też powodów, którymi należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Postępowanie w kwestii udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych, zainicjowane wnioskiem podatnika, obliguje organ do analizy zaistniałego stanu faktycznego z punktu widzenia wystąpienia przesłanek z art. 67a § 1 o.p. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy, organ powinien kierować się zasadami przewidzianymi w przepisach Ordynacji podatkowej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 191 o.p. Rola sądu kontrolującego takie decyzje sprowadza się więc do oceny, czy w toku postępowania zachowane zostały reguły procedury podatkowej oraz czy organ podatkowy należycie uzasadnił swoje stanowisko, podjęte w ramach uznania administracyjnego. WSA zauważył, że argumentacja organu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, że Skarżący, pomimo wezwania nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Zatem organ nie mógł dokonać właściwej oceny, czy w ramach uznania administracyjnego należy udzielić wnioskowanej ulgi. WSA wskazał na specyfikę postępowania w sprawie udzielenia ulgi, gdzie postępowanie wszczynane jest z inicjatywy strony i dotyczy jej indywidualnej sytuacji, której organ z urzędu nie może ustalić, nie posiada bowiem stosownych uprawnień, a przede wszystkim wiedzy o sytuacji życiowej wnioskodawcy. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnych nie jest postępowaniem, w którym w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej organ ma obowiązek z urzędu dokonać ustaleń, zebrać wszelkie dowody i dokonać ich oceny. W postępowaniu takim, jak niniejsze, nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes. Powyższe nie zwalnia organu od jakiejkolwiek aktywności. Postępowanie w kwestii udzielenia ulgi obliguje organ podatkowy do analizy zaistniałego stanu faktycznego z punktu widzenia wystąpienia przesłanek z art. 67a § 1 o.p. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy, organ powinien kierować się zasadami przewidzianymi w przepisach Ordynacji podatkowej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ sprostał wymogom nakładanym przez przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z wnioskiem Skarżącego, postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., Skarżący został wezwany o przedłożenie wszelkich dowodów obrazujących aktualną sytuację finansową, majątkową, rodzinną, tj. uzyskiwanych dochodów własnych oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym (np.: odcinków rent, emerytur, wynagrodzeń za prace, wyciągów z rachunków bankowych) oraz wydatków własnych oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym (np.: rachunków za opłaty, spłat kredytów, pożyczek, wydatków na leki) – w terminie 14 dni. Dodatkowo organ dokonał własnych ustaleń dotyczących nieruchomości, których właścicielem jest Skarżący. Po okresie ponad miesięcznym Skarżący złożył pismo, w którym wniósł o nowy termin i wskazał, że do wniosku dołączył rachunki za leki i kartę informacyjną z 2014 r. Także do złożonego odwołania Skarżący nie dołączył żadnych dokumentów obrazujących jego sytuację. Te okoliczności faktyczne wskazują, iż Skarżący nie wskazał na żadne dokumenty potwierdzające jego dochody i wydatki. Pojawia się pytanie, na ile i czy w ogóle organ powinien podjąć działania z urzędu, które zmierzałyby do ustalenia sytuacji Skarżącego. W ocenie WSA nie można wykluczyć takiego działania, ale w sytuacji, gdy na skutek przywołanej przez Skarżącego sytuacji majątkowej i finansowej, organ prowadzący postępowanie ma w ramach swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 191 o.p. dalszą wątpliwość co do wszechstronności i rzetelności zebranych dowodów. Takie działanie w niniejszym postępowaniu nie przyniosłoby zamierzonego skutku, bowiem nawet ustalając dochody Skarżącego organ nie ma możliwości ustalenia z urzędu charakteru i wysokości wydatków ponoszonych przez Skarżącego. W związku z tym i tak nie doszłoby do właściwego zebrania dowodów, które umożliwiałyby ocenę sytuacji Skarżącego i rozpatrzenie wniosku o ulgę. WSA wziął także pod uwagę fakt, iż Skarżący jest w podeszłym wieku i może nie znać lub nie rozumieć istoty i charakteru toczącego się postępowania. Należy tu jednak wskazać, iż wezwanie organu było konkretne, jasne i czytelne, a analiza treści pism Skarżącego składanych w całym postępowaniu skłania do konkluzji, iż Skarżący po pierwsze rozumiał treść wezwania, a po wtóre z treści pism wynika, że Skarżący umie pokierować swoimi sprawami. Skarżący po prostu unikał przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, uznając, że te załączone za 2014 r. są wystarczające (faktury za leki i karta informacyjna). Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w toku którego zwolniono Skarżącego od kosztów postępowania i ustanowiono pełnomocnika z urzędu, Skarżący przedłożył znaczącą ilość dokumentów dotyczących jego sytuacji życiowej. Te dokumenty nie mogą być oceniane przez WSA w niniejszym postępowaniu, ponieważ Sąd kontroluje prawidłowość orzekania w ramach zebranych dowodów na etapie postępowania administracyjnego. Skarżący ma otwartą drogę do złożenia organowi ponownego wniosku o przyznanie ulgi, już z właściwymi dokumentami i oświadczeniami obrazującymi jego sytuację. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także przyznanie od Skarbu Państwa działającemu pełnomocnikowi z urzędu zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu dotyczącym rozpoznania skargi kasacyjnej. Pełnomocnik oświadczył, że koszty nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 122, art. 187 § 1 oraz art. o.p., poprzez nieuchylenie w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, a to z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. polegającym na zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego i wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 122, art. 187 § 1 oraz art. o.p., poprzez nieuchylenie w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj. z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. Słusznie wywodził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 67a § 1 o.p. skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że samo ustalenie istnienia wskazanych w nim przesłanek nie przesądza rozstrzygnięcia, albowiem jego wybór pozostawiony jest organowi rozpoznającemu wniosek podatnika. Stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego występuje w sprawie, otwiera organowi jedynie drogę do rozważenia, czy zaległość podatkowa może być umorzona. Organ podatkowy pozostaje ograniczony w zakresie oceny zaistnienia przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieograniczony w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających użytym pojęciom ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia, nawet przy ich ustaleniu (por. B. Dauter w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński,R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 378 i n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia przedmiotowej opłaty, nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w danej sprawie. Jak wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - w kontekście nieprzedłożenia przez stronę potrzebnych dokumentów - "organ nie mógł dokonać właściwiej oceny, czy w ramach uznania administracyjnego należy udzielić wnioskowanej ulgi’. Takie wywody są nieuprawnione. Autor skargi kasacyjnej zasadnie zauważał, że kontrola WSA w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ procedury, okazała się wadliwa. Organ dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p. Uchybienie organu w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe mogłoby doprowadzić do wyjaśnienia, że wnioskodawca ma ważny interes w otrzymaniu ulgi, a tym samym mogłoby doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy i przyznania omawianej ulgi. Co więcej, tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie mogło w ogóle umożliwić ocenę, czy wnioskowana ulga powinna być udzielona. W przeprowadzonym wadliwie, w sposób niepełny postępowaniu możliwości rzetelnej oceny zabrakło, a więc rozstrzygnięcie organu było co najmniej przedwczesne. WSA pozostaje również niekonsekwentny w swoich wywodach, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uwagach o charakterze ogólnym WSA z jednej strony wskazuje, iż postępowanie dotyczące ulgi wszczynane jest na wniosek strony i dotyczy jej indywidualnej sytuacji, której organ z urzędu nie może ustalić, z drugiej zauważa, iż nie zwalnia to organu od jakiejkolwiek aktywności, ponieważ postępowanie obliguje organ podatkowy do analizy zaistniałego stanu faktycznego z punktu widzenia wystąpienia przesłanek z art. 67a § 1 o.p. Jednocześnie WSA podnosi, że w okolicznościach sprawy aktywność organu polegająca na jednym wezwaniu strony do przedłożenia dokumentów oraz własne ustalenie organu dotyczące nieruchomości, których właścicielem jest Skarżący były wystarczające z punktu widzenia wymogów Ordynacji podatkowej. Argumentacja i wnioski WSA w tym zakresie pozostają niespójne. Należy zwrócić uwagę, iż WSA nie wykluczył możliwości działania organu z urzędu (poprzez np. wystąpienia do urzędu skarbowego, organu rentowego, ośrodka pomocy społecznej itp.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działanie było w sprawie tym bardziej uzasadnione, iż organ przecież z urzędu podjął ustalenia co do własności nieruchomości strony. Skoro zatem organ podjął działanie z urzędu w ramach jednych składników majątkowych, to względy bezstronności oraz pogłębiania zaufania do organu, a przede wszystkim wymóg wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nakazują podjęcie takich działach, także w ramach innych czynności odnoszących się składników majątkowych Skarżącego. W tym względzie konstatacja WSA, iż i tak takie działanie nie doprowadziłoby do ustalenia z urzędu charakteru i wysokości wydatków wnioskodawcy, jest niezrozumiała i nieuzasadniona w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Skarżący załączył bowiem do wniosku faktury za zakup leków (których analizę organ de facto pominął), a ponadto nic nie stało na przeszkodzie, aby (w kontekście np. własnych ustaleń organu co do dochodów) organ ponownie wezwał stronę do przedłożenia dokumentów obrazujących wydatki. Ponowienie wezwania w okolicznościach sprawy byłoby szczególnie uzasadnione z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia, na które wskazywał wnioskodawca oraz z uwagi na sposób zachowania wnioskodawcy, który z jednej strony bardzo stanowczo podkreślał swoją ciężką sytuację (co należy podkreślić - w kontekście relatywnie niskiej opłaty, której umorzenia się domaga), z drugiej strony nie wykazywał zrozumienia dla potrzeby przedłożenia kolejnych dokumentów. Tym samym nieuzasadnione są wnioski WSA w zakresie wieku Skarżącego i ewentualnych problemów w rozumieniu istoty i charakteru postępowania. Wskazywane przez WSA odwoływanie się przez Skarżącego do dokumentów, już w sprawie złożonych, świadczy właśnie o braku zrozumienia przez wnioskodawcę, które wymagało dalszych wyjaśnień organu. Należy przy tym mieć na uwadze, że Skarżący jest nie tylko osobą w podeszłym wieku, aie także osobą schorowaną niepełnosprawną (co było bardzo mocno akcentowane w jego stanowisku w sprawie o umorzenie opłaty). Okoliczność, iż Skarżący przedstawił w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokumenty dotyczące jego sytuacji życiowej w żaden sposób nie potwierdza, że Skarżący unikał ich przedłożenia w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie, okoliczność ta świadczy o niezrozumieniu istoty postępowania w sprawie ulgi - skoro zachowanie w kontekście prawa pomocy było tak odmienne. Co więcej, okoliczność ta może świadczyć o tym, że Skarżący nie zrozumiał wezwania skierowanego do niego przez organ w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną, jako zasługującą na uwzględnienie i stosując przepis art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.