II FSK 2113/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kadzidło od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1679/18 w sprawie ze skargi P. M. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Kadzidło z dnia 15 grudnia 2017 r., nr XLI/297/2017 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1679/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi P. M. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Kadzidło nr XLI/297/2017 z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy Kadzidło. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego: - art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części (§ 1, § 2 i § 3) podczas, gdy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego kształtującego system opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdzie podstawowe znaczenie ma właśnie stawka opłaty (należność za gospodarowanie odpadami komunalnymi); pozostawienie w uchwale terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy jednoczesnym wyeliminowaniu z obiegu prawnego samej stawki opłat, czyni te uregulowania formalne pustymi, nieistotnymi, gdyż nie odnoszą się do żadnej treści merytorycznej; - art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku stwierdzającego nieważność § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, a uzasadnieniem "wobec ustalenia stawki opłaty w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały"; 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy Kadzidło dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać dalszego podziału tej opłaty na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstwa wieloosobowego, podczas gdy Rada Gminy Kadzidło nie dokonywała podziału opłaty na dwie stawki, tylko na podstawie art. 6j ust. 2a u.p.c.g. dokonała zróżnicowania stawki w metodzie od gospodarstwa domowego; - art. 6j ust. 2a u.p.c.g. poprzez błędną jego wykładnię i brak zastosowania w sprawie z powodu przyjęcia, że możliwość zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma zastosowania do wybranej metody od gospodarstwa domowego i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. nie ma podstaw prawnych do tego, aby niezależnie od przyjętej metody ustalania opłaty, stawki tych opłat różnicować dodatkowo w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, tak jak to zostało dokonane w zaskarżonej uchwale i ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g.; - art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XLI/297/17 Rady Gminy Kadzidło z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem. Rada Gminy Kadzidło wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wbrew jej zarzutom zaskarżony wyrok nie narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Według postanowień art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z dotychczas przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca określił cztery metody ustalania opłat. Trzy metody zostały wskazane w ust. 1 art. 6j u.c.p.g., jedna metoda w ust. 2 tego artykułu. Rada gminy ma zatem do dyspozycji metodę według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, według ilości zużytej wody z danej nieruchomości, według powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod może dokonać wyboru, przy czym nie jest wykluczone stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat. W art. 6j ust. 2a rada gminy uzyskała uprawnienie do różnicowania stawki opłat, ale zostało ono ograniczone do przypadków wymienionych w tym przepisie. Według postanowień tego przepisu stawka może być zróżnicowana w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1. Różnicowanie w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z pkt 3 tego przepisu. Różnicowanie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody z pkt 1 tego przepisu. Natomiast kryteria różnicowania w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy przystają do metod określonych zarówno w ust. 1, jak i ust. 2 art. 6j. Pomimo to nie mogą być one stosowane do metody określonej w ust. 2 art. 6j, gdyż treść tego przepisu wyklucza różnicowanie stawek. Ustawodawca zdecydował, że w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w ust. 2 sformułowanie "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Ponieważ w zaskarżonej uchwale w sposób oczywiście sprzeczny z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. zróżnicowano stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od ilości osób wchodzących w skład takiego gospodarstwa, to prawidłowo postąpił Sąd pierwszej instancji stwierdzając jej nieważność w zakresie postanowień niezgodnych z prawem. Wydając takie rozstrzygnięcie Sąd nie dopuścił się, zarzucanego w skardze kasacyjnej, naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., jako że przepis ten uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały w części. Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia § 2 art. 147 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i Sąd go nie stosował. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. Sąd pierwszej instancji w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości wykazał, że niektóre zapisy zaskarżonej uchwały pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, co oznacza, że jest ona dotknięta wadą nieważności. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.ps.a. i poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Poza tym zauważyć należy, że wbrew wymogom art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. nie wykazano wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.